職業(yè)教育論文-高等職業(yè)教育的法律缺失與完善 .doc

職業(yè)教育論文-高等職業(yè)教育的法律缺失與完善摘要：制約高等職業(yè)教育發(fā)展的因素是多方面的。其中，法律法規(guī)缺失、剛性規(guī)范不足是主要原因。這方面的立法多半是以“決定”、“意見(jiàn)”、“通知”、“辦法”等形式而不是以法律法規(guī)的形式出現(xiàn)，效力層次太低；而且往往只有規(guī)范的內(nèi)容而沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任，使其變成了口號(hào)式、宣言式文件。如何完善之，一是進(jìn)行法律編纂，提升規(guī)范的效力層級(jí)，二是完備法律規(guī)范之結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵詞：高等職業(yè)教育；規(guī)范；不足；完善上世紀(jì)九十年代以來(lái)，我國(guó)高等職業(yè)教育獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。據(jù)教育部發(fā)展規(guī)劃司公布，2004年全國(guó)共招收普通本科、高職(專科)學(xué)生447.34萬(wàn)人，其中本科招生209.92萬(wàn)人，高職(專科)招生237.43萬(wàn)人；現(xiàn)全國(guó)本科在校生737.84萬(wàn)人，高職(?？?在校生595.65萬(wàn)人；2004年全國(guó)共有普通高校1731所，其中本科院校684所，高職(?？?院校1047所?？梢?jiàn)，高職教育已占我國(guó)高等教育的半壁江山。高職教育在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也面臨著一些現(xiàn)實(shí)的困難和問(wèn)題：一是整體社會(huì)認(rèn)同度偏低，社會(huì)上乃至一些部門和地方的領(lǐng)導(dǎo)還存在著鄙薄職業(yè)技術(shù)教育的現(xiàn)象；二是不少高職院校面臨著資源短缺，校園校舍建設(shè)滯后，辦學(xué)條件差，支持職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展的服務(wù)體系很薄弱，有些高職院校甚至被教育部叫停；三是很多高職院校發(fā)展定位和目標(biāo)不明確，完全套用本科院校辦學(xué)模式，失去了職業(yè)技術(shù)教育特色；四是尚未形成一套行之有效的辦學(xué)理念和教育制度。高職院校學(xué)生學(xué)風(fēng)不正，自控能力差，特別是就業(yè)率偏低。據(jù)中國(guó)教育報(bào)報(bào)道，截止2003年9月，高職高專類畢業(yè)生就業(yè)率僅為55.7，雖然有些高職院校高達(dá)80以上，但低的甚至不到30。這嚴(yán)重阻礙了高等職業(yè)教育的健康發(fā)展。造成上述困難的原因是多方面的，除了社會(huì)軟環(huán)境因素之外，法律法規(guī)缺失、沖突，剛性規(guī)范不足是一個(gè)重要原因。一、法律法規(guī)缺失之分析1996年，全國(guó)人大通過(guò)了中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法；1997年，原國(guó)家教委頒布了關(guān)于高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置問(wèn)題的幾點(diǎn)意見(jiàn)；1999年1月，教育部、國(guó)家計(jì)委印發(fā)試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見(jiàn)；同年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃；同年6月，又頒發(fā)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定，提出大力發(fā)展高等職業(yè)教育；2000年1月教育部下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見(jiàn)，全面提出了改革高職高專人才培養(yǎng)的具體方法和措施；2000年6月，教育部以教高司(2000)35號(hào)文下達(dá)關(guān)于加強(qiáng)本科院校舉辦高等職業(yè)教育管理工作的通知；更具有深遠(yuǎn)意義的是，2002年，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)(2002)16號(hào)文件頒發(fā)國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定；2004年9月，教育部、國(guó)家發(fā)改委等七部門又聯(lián)合頒發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見(jiàn)。正是由于上述法律法規(guī)、方針政策的指導(dǎo)和推動(dòng)，我國(guó)象上世紀(jì)80年代發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，開(kāi)始了大力發(fā)展高等職業(yè)教育的進(jìn)程。但是，上述高等職業(yè)教育立法方面還是存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：(一)沒(méi)有頒布專門的高等職業(yè)教育法從上述立法進(jìn)程可以看出，目前我國(guó)規(guī)范高等職業(yè)教育的，就法律層面而言，僅僅是高等教育法和職業(yè)教育法，其余均是以部門規(guī)章和國(guó)務(wù)院決定形式出現(xiàn)。而且整個(gè)高等教育法69個(gè)條文中，僅有一處“職業(yè)技術(shù)教育”字樣，這就是第68條：“本法所稱高等學(xué)校是指大學(xué)、獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院和高等專科學(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)?！薄＞C觀該法全文，主要是規(guī)范普通高等教育的，對(duì)于有獨(dú)到特色的高等職業(yè)技術(shù)教育則幾乎沒(méi)有規(guī)定，高職教育更主要的是以部門規(guī)章、地方性法規(guī)、條例作補(bǔ)充，這就帶來(lái)了法律實(shí)施的巨大空間差異性和隨意性問(wèn)題。而職業(yè)教育法主要是規(guī)范初等和中等職業(yè)教育，關(guān)于高職這塊(既屬高等教育又屬職業(yè)教育)就處于規(guī)范不足、交叉狀態(tài)。比如，關(guān)于高等職業(yè)院校的設(shè)立和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、教師職稱評(píng)定條件、學(xué)生培養(yǎng)模式等仍套用普通高校標(biāo)準(zhǔn)。雖然國(guó)務(wù)院、教育部在一系列法規(guī)、規(guī)章、文件中一再指出，高等職業(yè)院校在設(shè)立條件和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、教師職稱評(píng)定、學(xué)生培養(yǎng)模式等方面要有別于普通高校，要有高職特色，但如前所述，高等職業(yè)院校目前仍適用高等教育法。就法律效力而言，國(guó)務(wù)院、教育部的上述政策、法規(guī)效力低于高等教育法，這不僅造成法律與法規(guī)、規(guī)章的沖突，而且導(dǎo)致上述發(fā)展高職教育的政策、規(guī)章成為一紙空文。國(guó)外發(fā)展高職教育早就納入了法制軌道。美國(guó)自1862年頒布毛雷爾法案開(kāi)始，到1917年的史密斯一休士法，以及20世紀(jì)60年代后相繼制定的州技術(shù)服務(wù)法、成人技術(shù)教育權(quán)利法歷時(shí)近百年，頒布了近30個(gè)法案，這些法案都是隨著美國(guó)職業(yè)教育發(fā)展所需而對(duì)職業(yè)教育的地位、師資培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等予以規(guī)范。德國(guó)是西方職業(yè)教育發(fā)展最好的國(guó)家，除1919年魏瑪憲法規(guī)定了職業(yè)技術(shù)教育外，1969年又頒布了全國(guó)統(tǒng)一的職業(yè)教育法，1970年制定勞動(dòng)促進(jìn)法，1987年頒布回歸教育法，去年又頒布了職業(yè)教育保障法，至今已立法20余部?？梢哉f(shuō)，國(guó)外職業(yè)教育的蓬勃發(fā)展與其大量立法、以法治教是分不開(kāi)的。(二)法律法規(guī)中對(duì)高職教育的投入沒(méi)有專門規(guī)定經(jīng)費(fèi)保障不力制約高職教育發(fā)展的一個(gè)重要原因是高職院校普遍經(jīng)費(fèi)困難，國(guó)家投入不足。多年來(lái)，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例在2.4到2.8之間徘徊，距中國(guó)教育改革發(fā)展綱要確定的4的目標(biāo)有較大差距，對(duì)高職教育的撥款就更少。高職學(xué)生因有實(shí)訓(xùn)場(chǎng)地、設(shè)備需求，故對(duì)其投入應(yīng)大于普通本科院校，據(jù)統(tǒng)計(jì)應(yīng)是其2.5倍。但現(xiàn)實(shí)是高職生財(cái)政撥款的生均費(fèi)遠(yuǎn)低于普通本科。不得已只有提高其學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在其社會(huì)認(rèn)同度低的情況下學(xué)費(fèi)又高于普通本科，這顯然是不公平的，也不利于高職教育事業(yè)的發(fā)展。比較一下高等教育法和職業(yè)教育法就可以看出，前者有“投入”的專門規(guī)定，即第七章“高等教育投入和條件保障”，且規(guī)定是“以財(cái)政撥款為主”，而職業(yè)教育則無(wú)此規(guī)定，更沒(méi)有規(guī)定高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政收入的比例，致使高職教育發(fā)展舉步維艱。教育法第25條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，這條規(guī)定顯然已不能適應(yīng)時(shí)代潮流，2002年國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定中規(guī)定：“鼓勵(lì)國(guó)(境)外組織和個(gè)人依照我國(guó)法律和辦學(xué)資格要求，同我國(guó)境內(nèi)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織合作舉辦高水平的職業(yè)學(xué)?；蚵殬I(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)?！笨梢钥闯?，后者并沒(méi)有“不得以營(yíng)利為目的”的限制，在這里，前法與后法相沖突。而且，鼓勵(lì)境外組織和個(gè)人來(lái)我國(guó)辦學(xué)，鼓勵(lì)民辦力量辦學(xué)，又不允許他們營(yíng)利，這是不現(xiàn)實(shí)也不合常理的。(三)高職的法律地位不明晰，重視不足，沒(méi)有形成齊抓共管的局面職業(yè)教育法第三條規(guī)定：“職業(yè)教育是國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和勞動(dòng)就業(yè)的重要途徑。”筆者認(rèn)為，立法上僅僅規(guī)定“重要組成部分”是不夠的。我國(guó)最缺乏的是高素質(zhì)的勞動(dòng)者，目前我國(guó)高級(jí)技工、技師僅占技術(shù)工人總量的3.5左右。而發(fā)達(dá)國(guó)家通常占2040。我國(guó)城鎮(zhèn)每年有1000萬(wàn)左右新增勞動(dòng)力和大量下崗失業(yè)人員需要接受職業(yè)教育和培訓(xùn)，同時(shí)，農(nóng)村還有1.5億富余勞動(dòng)力需要接受職業(yè)教育和培訓(xùn)。而且事實(shí)上不論從高職招生人數(shù)還是從高職院校數(shù)量來(lái)看，高職教育已占了我國(guó)高等教育的半壁江山。因此立法上應(yīng)賦予高等職業(yè)教育與普通高等教育以同等地位。湖北省推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見(jiàn)中就明確指出：“各地要把職業(yè)教育擺在與普通教育同等重要的位置”。高職發(fā)展困難的原因之一是各級(jí)政府對(duì)其重視不夠，上級(jí)政府未將職教工作列入下級(jí)政府工作的硬性考核指標(biāo)，使之變成可有可無(wú)的東西。雖然2004年，教育部等七部委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見(jiàn)中指出：“縣級(jí)以上地方人民政府也要建立相應(yīng)的職業(yè)教育部門聯(lián)席會(huì)議制度，形成有關(guān)部門分工協(xié)作、齊抓共管的工作機(jī)制。各級(jí)政府要把職業(yè)教育工作列入年度教育工作報(bào)告的重要內(nèi)容向人大、政協(xié)報(bào)告職業(yè)教育工作，并接受檢查和指導(dǎo)。要把發(fā)展職業(yè)教育列入政府業(yè)績(jī)考核重要內(nèi)容”。但是，第一，這僅僅是個(gè)部門規(guī)章，不是法律法規(guī)其實(shí)施效果不能令人樂(lè)觀；第二，就是該規(guī)章也沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任，致使其變成口號(hào)式、宣言式的文件。在勞動(dòng)就業(yè)準(zhǔn)入制度方面也規(guī)范不足。雖然職業(yè)教育法第二十條及相關(guān)行政法規(guī)有此要求，但同樣也沒(méi)有法律責(zé)任規(guī)定，實(shí)踐中實(shí)施也不嚴(yán)格。2000年七月，勞動(dòng)部、教育部、人事部聯(lián)合下文，對(duì)90個(gè)技術(shù)工種實(shí)行職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，很顯然限制面太窄。應(yīng)該在全社會(huì)每個(gè)行業(yè)都推行職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)資格證書制度。德國(guó)職業(yè)教育保障法就規(guī)定凡從業(yè)人員超過(guò)10人的企業(yè)，其接受的培訓(xùn)學(xué)員不到從業(yè)人員的7，必須交納培訓(xùn)稅。(四)管理方面立法滯后，首先是高職院校的層次定位問(wèn)題。目前是把高職院校放在?？频诙?，定位太低，這也是制約高等職業(yè)教育發(fā)展的一個(gè)重要原因。而且2004年教育部等七部委在前述意見(jiàn)中明確規(guī)定：“?？茖哟蔚穆殬I(yè)院校不再升格為本科院?！?。這一規(guī)定不妥高等職業(yè)教育既然屬于高等教育范疇也適用高等教育法，就應(yīng)該也有?？?、本科和研究生層次。西方國(guó)家的職業(yè)教育目前已發(fā)展到博士教育階段，我國(guó)臺(tái)灣在20世紀(jì)50年代開(kāi)始發(fā)展中等職業(yè)技術(shù)教育，逐級(jí)上移，現(xiàn)在已形成了中等職業(yè)教育、技術(shù)專科、技術(shù)本科以及技術(shù)碩士和博士的多層次職業(yè)技術(shù)教育體系。我國(guó)這樣定位的結(jié)果是，由于繼續(xù)深造無(wú)望，不少高職學(xué)生熱衷于“專升本”，側(cè)重于基礎(chǔ)理論課學(xué)習(xí)，不重視專業(yè)技能訓(xùn)練，與職業(yè)學(xué)院的辦學(xué)宗旨相悖。結(jié)果培養(yǎng)出的學(xué)生是理論基礎(chǔ)不如本科，職業(yè)技能又不如職業(yè)中專生。其次，國(guó)務(wù)院2002年上述決定中規(guī)定：“擴(kuò)大職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，“要依法保障職業(yè)學(xué)校在專業(yè)設(shè)置、招生規(guī)模確定、學(xué)籍管理、教師聘用及經(jīng)費(fèi)使用等方面享有充分的自主權(quán)”，但沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則。事實(shí)上高職院校在專業(yè)設(shè)置、招生規(guī)模等方面是受制于教育行政機(jī)關(guān)，教師聘用、職稱評(píng)定仍然適用高等學(xué)校教師職務(wù)試行條例，甚至教材都在使用本?？频慕滩模瑳](méi)有體現(xiàn)職業(yè)教育注重技能培養(yǎng)的特色，課程設(shè)置也沒(méi)有緊密結(jié)合實(shí)踐需要。在歸口管理方面也是模糊不清，職能交叉。教育行政機(jī)關(guān)里的普教部門(高教司、處)是主要管理普通高等教育工作，職教部門主要管理中等職業(yè)教育、成人教育以及繼續(xù)教育工作那么關(guān)于高職教育這塊就處于管理、監(jiān)控不足局面，沒(méi)有相關(guān)的行政法規(guī)予以明確。(五)教師隊(duì)伍建設(shè)方面面臨諸多問(wèn)題首先是教師職務(wù)評(píng)聘問(wèn)題。高職院校著重培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)技能因此對(duì)教師的要求應(yīng)有別于普通高校，在職稱評(píng)定方面不應(yīng)堅(jiān)持學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)部門顯然也已注意到了這個(gè)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院在上述決定中也提到：“職業(yè)學(xué)校教師職務(wù)資格評(píng)審要突出職業(yè)教育的特點(diǎn)，改進(jìn)評(píng)審辦法?！钡趺锤倪M(jìn)?卻沒(méi)了下文，至今為止高職院校教師職稱評(píng)審仍然套用高等學(xué)校教師職務(wù)試行條例，仍然在堅(jiān)持學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)而不是實(shí)踐性、技能性標(biāo)準(zhǔn)。另一方面是雙師型隊(duì)伍建設(shè)的問(wèn)題。幾乎上述所有的法規(guī)、規(guī)章和領(lǐng)導(dǎo)人講話中都強(qiáng)調(diào)了其重要性。但是，第一，在規(guī)范高等職業(yè)教育的基本法律高等教育法和職業(yè)教育法中卻找不到“雙師型”字樣，也就是說(shuō)找不到其法律地位；第二，雖然教育部在20025號(hào)關(guān)于加強(qiáng)高等職業(yè)(高專)院校師資隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)中指出：“學(xué)校在職務(wù)晉升和提高工資待遇方面，對(duì)具有“雙師”素質(zhì)的教師應(yīng)予以傾斜?！钡唧w怎么操作?卻沒(méi)了規(guī)定。而在該意見(jiàn)中，又規(guī)定：“至2005年，獲得研究生學(xué)歷或碩士以上學(xué)位的教師應(yīng)基本達(dá)到專任教師總數(shù)的35?！惫P者認(rèn)為，該比例要求值得商榷，高職院校不是以理論教學(xué)和學(xué)術(shù)研究為主，沒(méi)必要片面追求教師的高學(xué)歷。在某種意義上說(shuō)，專業(yè)教師的相關(guān)職業(yè)資格證書比研究生學(xué)歷更重要，而在該文件中，卻根本沒(méi)有這方面的要求。高職院校師資也面臨著嚴(yán)重短缺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年生師比為30.161，距教育部確定的“十五”期間高校平均生師比141的要求相差甚遠(yuǎn)。而另一方面，高職院校教師的實(shí)踐能力不強(qiáng)。目前，高職院校教師中，從高校畢業(yè)后直接任教的教師在專業(yè)課和專業(yè)基礎(chǔ)課教師中占70以上，在實(shí)踐課指導(dǎo)教師中占62以上，而在公共基礎(chǔ)課教師中則占72以上。如何充實(shí)高職院校教師隊(duì)伍，且提高其實(shí)踐來(lái)源比例，卻沒(méi)有以法規(guī)來(lái)保障。(六)職業(yè)資格鑒定市場(chǎng)混亂職業(yè)資格鑒定市場(chǎng)混亂?！白C出多門”，各行業(yè)及各級(jí)勞動(dòng)人事部門都搶占職業(yè)資格鑒定市場(chǎng)，各種培訓(xùn)、審批有些無(wú)序，有時(shí)使得學(xué)校和學(xué)生無(wú)所適從。例如計(jì)算機(jī)領(lǐng)域，各種資格證書達(dá)十多種。當(dāng)然這些問(wèn)題需要各級(jí)行政主管部門來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)解決但更重要的是應(yīng)該以統(tǒng)一的職業(yè)資格鑒定法規(guī)來(lái)規(guī)范之。如同普通本科生必須取得英語(yǔ)四級(jí)證書才能獲得學(xué)位一樣高職學(xué)生應(yīng)該取得某種職業(yè)資格證書才能畢業(yè)，只有這樣才能不違背職業(yè)教育的初衷，遺憾的是沒(méi)有這方面的法規(guī)規(guī)定。高職院校普遍學(xué)風(fēng)不正，不少學(xué)生在混日子，可以說(shuō)與沒(méi)有這方面的剛性要求、沒(méi)有壓力有關(guān)。(七)法律法規(guī)實(shí)施保障監(jiān)督不力如前所述，我國(guó)高職教育所存在的諸問(wèn)題有關(guān)部門不是沒(méi)發(fā)現(xiàn)，絕大部分也以規(guī)章、政策的方式予以規(guī)范了但問(wèn)題是沒(méi)有將其上升到法律法規(guī)的高度，更主要的是在這些法律規(guī)章中往往只有規(guī)范要求卻沒(méi)有相關(guān)責(zé)任條款，致使這些法規(guī)規(guī)章成了口號(hào)式、宣言式文件。法律規(guī)范如果僅僅有適用條件和行為準(zhǔn)則而沒(méi)有了制裁措施，則不成其為法律規(guī)范。職業(yè)教育發(fā)展得好的國(guó)家都對(duì)職業(yè)教育法的實(shí)施有嚴(yán)格的監(jiān)督體系。德國(guó)的職業(yè)訓(xùn)練條例和職業(yè)培訓(xùn)規(guī)章都明文規(guī)定違反條例者可“判處關(guān)押”或“處以不超過(guò)一萬(wàn)馬克的罰金?！比毡绢C布的學(xué)校教育法明確規(guī)定應(yīng)設(shè)置監(jiān)督