政治其它相關論文-構建行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新體制--行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題研究及改革構想.doc

政治其它相關論文-構建行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新體制-行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題研究及改革構想從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，是中國漸進式經(jīng)濟改革的主要路徑。在此過程中，在國有經(jīng)濟體系內(nèi)部，中央和地方的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革，明顯滯后于以國有企業(yè)為代表的經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制的改革進程。不論是在制度建設、法制建設還是在具體操作層面上，我國現(xiàn)行的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制都已不能適應社會主義市場經(jīng)濟的總體要求。因此，構建適應社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新體制勢在必行。一、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的屬性1.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的內(nèi)涵我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指國家所有并由行政事業(yè)單位占有和使用，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源總和，是指為行政事業(yè)單位履行其職能而配備的物質(zhì)手段，是行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品與服務的重要物質(zhì)基礎(不包括由社會大眾共同使用的公共設施與公共工程等公共產(chǎn)品)。2.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分類按行政隸屬層次劃分，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分為中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)和地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。其中地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，又可進一步細分為省(自治區(qū)、直轄市)級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、市(地)級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、縣級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的形成：既包括由財政預算撥款形成的資產(chǎn)，也包括行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，還包括接受捐贈和其他經(jīng)法律確認為國家所有的資產(chǎn)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用單位性質(zhì)，可分為國家機關的國有資產(chǎn)、事業(yè)單位的國有資產(chǎn)、黨派和社會團體的國有資產(chǎn)等。從行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)價值形態(tài)來看，可以分為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資和其他資產(chǎn)。3.我國現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制根據(jù)1995年原國家國有資產(chǎn)管理局、財政部制定的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法，目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有和使用”的管理體制。但在實際操作過程中，由于現(xiàn)行體制未能很好地解決國家與地方政府管理、單位占有和使用之間的關系，結果常常導致國有資產(chǎn)的部門所有和單位所有現(xiàn)象。二、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的主要問題我國目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理主要存在四大問題：1.資產(chǎn)配置不合理由于缺乏合理統(tǒng)一的配置標準，或標準沒有被嚴格執(zhí)行，導致中央部門、單位之間配置不公平。有的部門行政、事業(yè)人員編制很少，卻占用很大的一棟辦公樓，空余的辦公用房用于經(jīng)營出租或閑置，而有的單位卻要耗費大量財政資金租房辦公；有的部門一味追求辦公設備、辦公家具上檔次，超標準配備辦公家具；有的單位寧愿多花錢買新設備，對正在使用的設備卻不肯花錢進行正常的保養(yǎng)和維修，造成設備快速老化；還有的單位資產(chǎn)購置時，存在隨意性和盲目性，造成重復購置或不合適的購置，許多辦公用品和生產(chǎn)設備到貨之日，即是閑置之時等等。2.資產(chǎn)處置效率不高對于資產(chǎn)閑置和利用效率不高的資產(chǎn)，不能及時地進行調(diào)配。有的單位占用的國有資產(chǎn)為部門、單位所有，寧肯閑在家里，不許用在別處，影響了國有資產(chǎn)的管理效能。3.資產(chǎn)流失嚴重改革開放以來，我國行政事業(yè)單位利用國家撥付的非經(jīng)營性資產(chǎn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，獲取利潤、租金等收入，形成非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)現(xiàn)象。如政府各部門所管轄的招待所由對內(nèi)服務轉(zhuǎn)為對外經(jīng)營，學校的校辦工廠由為學生提供實習場所為主轉(zhuǎn)為學生實習與生產(chǎn)經(jīng)營并重等。我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”是轉(zhuǎn)軌時期的特殊產(chǎn)物，它曾對彌補財政經(jīng)費不足、促進政府機構改革與職能轉(zhuǎn)變等發(fā)揮了一定的作用。但是，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的負面影響越來越大，其中之一就是“非轉(zhuǎn)經(jīng)”導致國有資產(chǎn)的大量流失。主要表現(xiàn)為，一是“非轉(zhuǎn)經(jīng)”過程中非經(jīng)營性資產(chǎn)本身的流失。一些非經(jīng)營性資產(chǎn)被廉價租賃或承包給集體或私人經(jīng)營使用，導致國有資產(chǎn)的流失；“非轉(zhuǎn)經(jīng)”單位由于資產(chǎn)來源的無償性，缺乏資產(chǎn)保值增值的壓力與動力，從而導致資產(chǎn)使用過程中的大量浪費，引起國有資產(chǎn)的流失。二是“非轉(zhuǎn)經(jīng)”產(chǎn)生的收益的流失。非經(jīng)營性資產(chǎn)是國家撥付給行政事業(yè)單位用于完成國家行政事業(yè)任務的財政性資產(chǎn)，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”所產(chǎn)生的收益也應該屬于國家所有。然而，在實際運作中，無論是利用非經(jīng)營性資產(chǎn)對外投資所得的投資收益，還是對外出租得到的租金收入等，大部分都被提供這些非經(jīng)營性資產(chǎn)的行政事業(yè)單位視為單位集體所有，作為單位職工福利或存入單位“小金庫”，在單位內(nèi)部分配使用，而沒有上交國家財政；而利用非經(jīng)營性資產(chǎn)興辦的經(jīng)濟實體，其利潤也大多在該經(jīng)濟實體與提供資產(chǎn)的行政事業(yè)單位之間進行分配，導致了國有資產(chǎn)的大量流失。無形資產(chǎn)作為一種特殊、重要的資產(chǎn)，部分行政事業(yè)單位在轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)時，沒有進行合理計價，更沒有通過法定資產(chǎn)評估機構進行評估，無形資產(chǎn)的低價或無償轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象時有發(fā)生，導致了行政事業(yè)單位無形資產(chǎn)的嚴重流失。三是在處置資產(chǎn)過程中存在不規(guī)范現(xiàn)象，導致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失。有些行政事業(yè)單位在處置閑置資產(chǎn)和淘汰設備過程中，資產(chǎn)未評估或評估過低，有的甚至隨意報廢尚有相當使用價值的設備，導致國有資產(chǎn)流失。4.資產(chǎn)使用效率不高由于資產(chǎn)配置不合理，重復購置嚴重，使用過程中缺乏規(guī)范化管理，結果導致行政事業(yè)單位普遍存在資產(chǎn)閑置與使用效率不高的現(xiàn)象，其中在固定資產(chǎn)方面表現(xiàn)尤為突出。一是部分辦公用房、公務用車使用效率不高，部分單位辦公用房閑置或出租。二是部分專業(yè)化設備重復購置，使用效率很低，有的甚至每年只使用幾個小時。三是由于決策失誤導致部分設備購置后無法使用或者面臨更新?lián)Q代，造成資產(chǎn)浪費。出現(xiàn)以上問題的原因主要是：(1)缺乏合理、有約束力的資產(chǎn)配置標準，資產(chǎn)購置的隨意性較大。(2)存在較為嚴重的攀比心理，盲目追求高標準、大而全。(3)資產(chǎn)購建資金來源的多樣性。(4)缺乏資產(chǎn)使用效率的考核標準。(5)產(chǎn)權管理不嚴。各地雖然都制定了有關產(chǎn)權管理的規(guī)章制度，但執(zhí)行卻不嚴格。(6)日常管理混亂。有的單位固定資產(chǎn)無專人管理，有的單位雖有專門的固定資產(chǎn)管理人員但管理人員和財務人員的分工責任不明確；資產(chǎn)管理部門與財務部門帳實不符。三、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題的原因行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題的原因是多方面的，主要原因有：1.對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)認識上的誤區(qū)第一，在我國國有經(jīng)濟體系中，以國有企業(yè)為主體的經(jīng)營性國有資產(chǎn)受重視，從中央到地方(省市)都成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，對經(jīng)營性資產(chǎn)專司管理。而長期以來從中央到地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)卻沒有得到應有的重視，致使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革既滯后于整體經(jīng)濟改革，又滯后于國有企業(yè)改革。第二，長期以來“重錢輕物”的管理觀念，導致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相對落后。第三，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權問題的認識偏差。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權屬于國家，由各級地方政府代行所有權，各行政事業(yè)單位只是資產(chǎn)的占有、使用者。但在實際工作中，許多行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)被使用單位當作本單位所有。這一方面使行政事業(yè)單位之間的資產(chǎn)調(diào)劑難以進行，影響資產(chǎn)的使用效率；另一方面還帶來了處置的隨意性，造成了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流失。2.管理體制不順長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導致我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制不順。首先，目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的機構設置不合理。在中央設有機關事務管理局，在省級，大部分省設有省機關事務管理局，負責本級行政機關的部分國有資產(chǎn)管理；在省級以下，許多地方?jīng)]有設機關事務管理局，特別是在縣級，絕大部分都沒有設機關事務管理機構。另一方面，機關事務管理局本身只能管理行政機關資產(chǎn)，而對大量的事業(yè)單位、社會團體等的資產(chǎn)無法進行管理，許多單位沒有專門的資產(chǎn)管理部門或?qū)Ｘ熧Y產(chǎn)管理人。其次，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的各級管理部門職責不清，職能交叉，如：財政部門與國資部門的管理權限不清，各級機關事務管理局與財政部門(或國資部門)的管理權限不清，各級機關事務管理局與資產(chǎn)具體占有使用單位的管理權限不清，財政部門(或國資部門)與行政事業(yè)單位主管部門的資產(chǎn)管理權限不清，行政事業(yè)資產(chǎn)具體占有使用單位內(nèi)部財務管理與資產(chǎn)管理權限不清等等。第三，部分行政事業(yè)單位業(yè)務上實行“條條管理”，而財務上又實行“塊塊管理”，這種業(yè)務管理與財務管理的相脫節(jié)造成各地方、各部門、各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導致國家關于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行。第四，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在著較為普遍的資金管理與財物管理相脫節(jié)現(xiàn)象。部分地區(qū)資金管理屬于財政部門，而財物管理屬于國資部門，而國資部門與財政部門在業(yè)務上是相對獨立的，從而使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理失去了一個重要約束手段，不利于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有效管理。3.管理機制不健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效管理機制。在資產(chǎn)形成與配置方面：一是存在一定程度的財政預算軟約束現(xiàn)象，導致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)形成過程的失控；二是缺乏公正合理、有約束力的財產(chǎn)配備標準，造成資產(chǎn)配置的隨意牲；三是各單位資金來源渠道的多樣性，以及不同資金來源渠道之間缺乏必要的透明度與協(xié)調(diào)性，容易造成資產(chǎn)配置不公與重復購置。在資產(chǎn)使用方面：一是缺乏客觀公正的資產(chǎn)使用效率評價標準與評價方法，以及有效的約束機制與激勵機制，從而無法對資產(chǎn)的使用效率進行有效的評估，不利于資產(chǎn)使用效率的提高；二是缺乏嚴格、規(guī)范、先進的管理手段，導致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效率普遍較低；三是資產(chǎn)的實物管理與價值管理相脫節(jié)，導致行政事業(yè)單位普遍存在賬外資產(chǎn)現(xiàn)象；五是使用單位之間資產(chǎn)調(diào)劑困難，影響資產(chǎn)的使用效率。在資產(chǎn)處置方面：一是缺乏規(guī)范的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置程序，導致處置過程的隨意性；二是缺乏行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)高效的處置途徑，導致資產(chǎn)處置過程的浪費與腐敗。4.管理制度不健全，法制化建設嚴重滯后隨著改革的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題，但是有關的管理制度與法律建設卻遠遠滯后于實踐，至今仍沒有出臺一套完整的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法規(guī)。各級立法機關與管理部門盡管也出臺了一些局部性的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法律與規(guī)章制度，但部分法規(guī)、制度之間互有矛盾，使執(zhí)行部門無所適從。四、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的構想在改革的過程中，需要從理論高度重新認識行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的經(jīng)濟性質(zhì)，同時借鑒別國或地區(qū)的先進經(jīng)驗與成功作法，結合中國的實際情況，探索改革的總體思路，最終確立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。(一)我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的理論依據(jù)我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中面臨的各種問題，在很大程度上都源于對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的認識上的誤區(qū)，特別是對市場經(jīng)濟條件下行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的經(jīng)濟性質(zhì)認識不足。因此，在改革過程中，首先必須認真探討行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的經(jīng)濟屬性。1.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的特征一般來說，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)具有以下特征：資產(chǎn)配置的非生產(chǎn)性。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是為各級黨政機關、事業(yè)單位和人民團體開展工作而配置的資產(chǎn)。行政事業(yè)單位使用這些資產(chǎn)的目的是非盈利的，是通過使用和占用這些資產(chǎn)為社會提供公共服務的，以保證經(jīng)濟與社會的正常運轉(zhuǎn)，推動和促進社會的全面發(fā)展。因此，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的配置具有非生產(chǎn)性。資產(chǎn)補償?shù)拈g接性。在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的形成方面，不論是資產(chǎn)初始配置、消耗性補償，還是資產(chǎn)規(guī)模擴大的資金來源，都不能直接從行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用的結果中獲得，而只能來源于財政收入；即按照公共選擇理論，利用公共預算手段，通過公共支出方式形成行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。從這個角度看，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)與公共財政特別是公共支出、公共選擇和公共預算等具有天然的相關性。資產(chǎn)使用的無償性。與行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)按公共支出方式形成相適應，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在占有和使用方式上具有無償性。也就是說，處于非生產(chǎn)領域的行政事業(yè)單位，可以采取無償方式來占有和使用由公共支出形成的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，從而順利有效地開展行政事業(yè)工作，為社會提供公共服務。2.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的經(jīng)濟性質(zhì)在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代，政府為政治權力行使者、國有資產(chǎn)所有者和生產(chǎn)經(jīng)營組織者的統(tǒng)一體，既要履行社會經(jīng)濟管理任務，又要承擔整個國家經(jīng)濟建設任務，同時還要具體安排和指揮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。在這種三位一體的單一財政模式下，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)成為各級政府履行上述三重職責的物質(zhì)手段。隨著以市場為取向的經(jīng)濟體制改革目標的最終確立和改革進程的不斷推進，政府作為政權所有者對全社會管理的職能，與作為國有資產(chǎn)所有者對國有資產(chǎn)進行管理的職能相分離。在具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國的公共財政主要范圍包括：(1)提供公共產(chǎn)品與勞務，如公安司法、教育衛(wèi)生等；(2)治理環(huán)境污染等；(3)維持競爭秩序，如制定有關政策法規(guī)，實施反壟斷措施等；(4)調(diào)節(jié)收入分配；(5)穩(wěn)定經(jīng)濟等。此外，政府還要彌補市場殘缺，培育市場體系，促進市場經(jīng)濟進一步完善。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行公共財政范圍內(nèi)各項職能的基礎條件和必要保證。(二)行政