行政管理學(xué)第二講課件.ppt

第二講 行政思想概述,行政學(xué)研究,政治行政二分理論 政治與行政二分理論是由德國政治學(xué)家布隆赤里最早明確提出的,政治與行政二分理論所倡導(dǎo)的政治與行政相分離、協(xié)調(diào)的觀點(diǎn).后經(jīng)美國學(xué)者威爾遜的引介和古德諾的系統(tǒng)論證而最終形成。它對20 世紀(jì)的公共行政學(xué)研究和政府管理活動產(chǎn)生了巨大的影響。該理論主要探討了政黨政治與政府行政之間的關(guān)系問題, 它主張對政治與行政加以區(qū)分, 同時也強(qiáng)調(diào)二者必須取得協(xié)調(diào)一致。,一、政治與行政二分理論的歷史沿革 關(guān)于政治與行政需要分離的觀點(diǎn)早在德國學(xué)者斯坦因?qū)铱醋魇且环N在 一定社會條件下具有人格主體特征的有機(jī)體, 所以國家具有了心理學(xué)意義上的意志和活動的對立, 具體表現(xiàn)為憲政與行政的關(guān)系,一、政治與行政二分理論的歷史沿革,布隆赤里明確提出應(yīng)當(dāng)對政治與行政加以區(qū)分.他認(rèn)為一個國家具有兩種基本活動, 即政治活動和行政活動。這兩種活動的區(qū)別在于: 政治是在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)方面的國家活動, 而行政管理則是國家在個別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動。因此, 政治是政治家的特殊活動范圍, 而行政管理則是技術(shù)性職員的事情,一、政治與行政二分理論的歷史沿革,行政學(xué)的創(chuàng)始人、美國學(xué)者伍德羅威爾遜于1887 年的行政學(xué)研究文章中明確指出, 政治與行政是兩個不同的領(lǐng)域. “行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的, 但政治無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)?！?古德諾在前人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上, 于1900 年出版了政治與行政一書。在該書中, 他對政治與行政的關(guān)系進(jìn)行了更加系統(tǒng)而全面的闡釋. “在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能, 即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能, 在所有的國家中也都存在著分立的機(jī)關(guān), 每個分立的機(jī)關(guān)都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是: 政治與行政。,一、政治與行政二分理論的歷史沿革,古德諾強(qiáng)調(diào)必須對政治與行政加以區(qū)分, 但同時又指出政治與行政是無法嚴(yán)格區(qū)分開來的, 二者之間存在著一定的內(nèi)在聯(lián)系. ”“以執(zhí)行國家意志為主要功能的政府機(jī)關(guān), 經(jīng)常地, 事實(shí)上是通常地, 又被賦予表達(dá)國家意志的具體細(xì)節(jié)的職責(zé)以表達(dá)國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān), 通常又有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對國家意志的執(zhí)行。,一、政治與行政二分理論的歷史沿革,二、政治與行政二分理論的理性透析,(一)理論提出的背景（經(jīng)濟(jì)/政治） (二)學(xué)術(shù)界對政治與行政二分理論的批判 學(xué)術(shù)界對政治與行政二分理論的批判主要來自于政治與行政的分離之說。亦即他們反對政治與行政二分理論將政治與行政分開的做法 (三) 對政治與行政二分理論的評價,三、從我國實(shí)際進(jìn)行評價,由于我國實(shí)行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制, 這與西方國家的多黨政治制度是完全不同的。因此, 我國的情況不應(yīng)該也不能夠簡單地套用政治與行政二分理論。 首先, 二分理論有利于維持我國行政機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立性。 其次, 二分理論有利于保持行政科學(xué)相對獨(dú)立的品格。,馬克斯韋伯官僚制,一、韋伯官僚制理論的主要內(nèi)容 韋伯對官僚制的論述是從統(tǒng)治類型的劃分引出的。韋伯提出,任何一個社會都要依靠一定的秩序來維護(hù)它的存在,這種秩序不是自發(fā)的,而是以一種命令- 服從的關(guān)系來建立的,即通過某種統(tǒng)治權(quán)力的作用建立的。,一、韋伯官僚制理論的主要內(nèi)容,他認(rèn)為,強(qiáng)制力雖然可能維持統(tǒng)治,但僅依賴于它是不能持久穩(wěn)定的,只有“合法性”的統(tǒng)治才可能穩(wěn)定持久。在韋伯看來,合法性有三個來源:傳統(tǒng)、領(lǐng)導(dǎo)人物的魅力和合法理性。在此基礎(chǔ)上,韋伯提出了社會統(tǒng)治的三種類型:傳統(tǒng)型、魅力型和合法型的統(tǒng)治,傳統(tǒng)型的統(tǒng)治主要是指封建制和君主制;魅力型的統(tǒng)治體現(xiàn)在對領(lǐng)袖個人迷信的獨(dú)裁國家中,如法西斯政權(quán);法理型的統(tǒng)治主要是指英、法革命發(fā)生后在西方建立起來的民主自由國家的統(tǒng)治,也包括共產(chǎn)黨國家。,一、韋伯官僚制理論的主要內(nèi)容,韋伯對統(tǒng)治類型的劃分是為了說明,任何社會的發(fā)展是從傳統(tǒng)向合法合理的方向前進(jìn),而表現(xiàn)在行政管理方面就是機(jī)構(gòu)日益規(guī)范、制度日益健全、決策日益集中的趨勢,也就是行政管理要建立在官僚制的基礎(chǔ)之上。,二、韋伯官僚制理論的時代意義,黑格爾所說的,“任何時代的理論都只不過是用抽象思維所表現(xiàn)的那個時代的精神 首先,在行政管理領(lǐng)域。 其次,官僚制的組織模式不僅適用于政府,同樣也滿足了工業(yè)社會其他大型組織管理的需要。 最后,韋伯的官僚制在一定程度上塑造了與工業(yè)文明相適應(yīng)的資本主義精神。,三、韋伯官僚制理論的當(dāng)代價值,一方面,官僚制本身包含的制度化、合法合理的精神已經(jīng)內(nèi)化為行政主體的行為,成為行政過程中普遍信守的原則,依然會發(fā)揮約束的作用；另一方面,在公共行政的組織構(gòu)架、規(guī)章制度、運(yùn)行方式上,即使是英美等改革激進(jìn)的國家也保留了不少韋伯的傳統(tǒng)。,四、對韋伯官僚制理論的質(zhì)疑與批判,帕金森定律,帕金森定律”: 一個不稱職的官員,可能有三條出路。第一是申請退職, 把位子讓給能干的人; 第二是讓一位能干的人來協(xié)助自己工作; 第三是任用兩個水平比自己更低的人當(dāng)助手。在某些領(lǐng)導(dǎo)們的眼里, 這第一條路是萬萬走不得的, 因?yàn)槟菢訒适гS多榮耀和權(quán)力; 第二條路也不能輕易去走, 因?yàn)槟莻€能干的人很可能會超越自己, 成為自己的對手; 看來只有第三條路最適宜。于是, 兩個平庸的助手分擔(dān)了他的工作, 他自己則高高在上發(fā)號施令。兩個助手既然無能,也就只有上行下效, 再為自己找兩個無能的助手。,一、帕金森定律的主要內(nèi)容,影響人數(shù)增加因素: 官員想增加下屬人員, 而不是競爭對手, 由此產(chǎn)生下屬人員乘法率. 。假定官員A 認(rèn)為自己已超負(fù)荷工作了, 需要從下列三種方法中加以解決:(1) 辭職。這會使他失業(yè)并失去領(lǐng)取退休金的權(quán)利; (2)要求官員B 共同完成這項(xiàng)工作, 這會為自己增加一個競爭對手, 影響自己的晉升機(jī)會; (3) 要求增加2 名助手C和D , 并將同項(xiàng)工作分為兩類讓C 和D 去干, 并不單獨(dú)使用C 和D , 始終處于鉗制C 和D 的地位。以次類推, 當(dāng)C感到工作太重時, A 便給C 配上兩名助手E 和F , 為避免內(nèi)部摩擦, A 也給D 配上兩名助手G和H。A 的晉升幾乎是可以肯定的了。下屬人員乘法率的作用在靜悄悄地發(fā)揮作用, 而原來1 個人的工作便由7 個人承擔(dān)了。同理, 官員B 的工作也由7 個人共同承擔(dān)。原先2 個人的工作現(xiàn)在由14 個人在干。,影響人員增加因素: 官員們互相創(chuàng)造工作, 由此引發(fā)出工作乘法率 7 個人完成原來1 個人的工作, 為了晉升他們都在為其他人制造事情, 每個人都很忙很累。公文旅行的游戲開始了。E 接到公文認(rèn)為是F 的管轄范圍將公文交給F ; F 附上意見后轉(zhuǎn)給C; C 作了大幅度改動去征求D 的意見: D 讓G去全權(quán)處理; G摘下公文的主要內(nèi)容后請D 簽字; D 簽字后退給C; C 根據(jù)摘要精神修正了自己的意見, 最后將公文交給A , 等待批復(fù)。此時的A 比其他人更忙.,二、帕金森定律產(chǎn)生的條件,一、必須要有一個組織 二、尋找助手以達(dá)到自己的目的的不稱職的管理者本身不具有對權(quán)力的壟斷性。 三、這個管理者能力極其平庸。 四、這個組織一定是一個不斷自我要求完善的組織,三、帕金森定律的啟示,討論：帕金森定律與大部制改革？,我國政府機(jī)構(gòu)精簡過程的回顧 中國自1949 年以來，進(jìn)行了數(shù)十次政府機(jī)構(gòu)改革，其中 規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)改革共有六次，也可以看作是四個大的“精 簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的循環(huán)。1949 年，政務(wù)院粗具規(guī)模，共有機(jī)構(gòu)35 個，為了適應(yīng)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，政府機(jī)構(gòu)增加到42 個。1954 年，國務(wù)院成立時機(jī)構(gòu)已增加到64 個。1955-1956 年，國務(wù)院再次擴(kuò)充機(jī)構(gòu)達(dá)到81 個。1958-1959 年進(jìn)行第二次機(jī)構(gòu)改革，政府機(jī)構(gòu)減少到60 個，至此，第一個循環(huán)結(jié)束。此過程簡單表示為： 1949 年確立（35 個機(jī)構(gòu)）、1952 年小膨脹（42 個機(jī)構(gòu)）、1954 年的較大膨脹（64 個機(jī)構(gòu)）1960-1965 年，進(jìn)行第三次機(jī)構(gòu)改革，政府機(jī)構(gòu)增加到79 個但機(jī)關(guān)工作人員卻進(jìn)行了大批的“下放”，國家機(jī)關(guān)工作人員減少了81 萬人。1970 年，政府權(quán)力大下放，國務(wù)院機(jī)構(gòu)名為32 個實(shí)為19 個，機(jī)關(guān)工作人員減少了2/3 以上?！斑@是在特殊歷史條件下形成的極不正常的行政管理體制”。至此，第二個循環(huán)結(jié)束。這一過程簡單表示為：1960 年（60 個機(jī)構(gòu)）、1965 年底大膨脹（79 個機(jī)構(gòu)）、1967 年5 月軍管機(jī)構(gòu)發(fā)生非正常大變動、1970 年裁并（32個機(jī)構(gòu)）1971-1975 年，國務(wù)院在動蕩中恢復(fù)，機(jī)構(gòu)為52 個，1976-1978 年增加到76 個，1979-1981 年底達(dá)到100 個，1982 年進(jìn)行第四次機(jī)構(gòu)改革，政府機(jī)構(gòu)減少到61 個。至此，第三個循環(huán)結(jié)束。這一過程簡單表示為：1971 年恢復(fù)（32 個機(jī)構(gòu)）、1975 年增加（52 個機(jī)構(gòu)）1981年大膨脹（100 個機(jī)構(gòu)）、1982 年精簡（61 個機(jī)構(gòu)）1985-1986 年底，機(jī)構(gòu)再次膨脹達(dá)到72 個，1988 年進(jìn)行第五次機(jī)構(gòu)改革，減少到65 個，1989-1993 年，機(jī)構(gòu)再度膨脹達(dá)到86 個，1993 年進(jìn)行第六次機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)減少到59個。至此，第四個循環(huán)結(jié)束。這一過程簡單表示為： 1982 年精簡（61 個機(jī)構(gòu)）、1986 年膨脹（72 個機(jī)構(gòu)）、 1988 年精簡（68 個機(jī)構(gòu)）、1992 年膨脹（86 個機(jī)構(gòu)）、1993 年精簡（59 個機(jī)構(gòu)）,具體內(nèi)容包括： 合理配置宏觀調(diào)控部門職能。國家發(fā)展和改革委員會要減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，集中精力抓好宏觀調(diào)控。國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系。 加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)。設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。 組建工業(yè)和信息化部。組建國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理。不再保留國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院信息化工作辦公室。 組建交通運(yùn)輸部。組建國家民用航空局，由交通運(yùn)輸部管理。國家郵政局改由交通運(yùn)輸部管理。不再保留交通部、中國民用航空總局。 組建人力資源和社會保障部。組建國家公務(wù)員局，由人力資源和社會保障部管理。不再保留人事部、勞動和社會保障部。 組建環(huán)境保護(hù)部。不再保留國家環(huán)境保護(hù)總局。 組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。不再保留建設(shè)部。 國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。 國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是深化行政管理體改革的重要組成部分。黨的十七屆二中全會強(qiáng)調(diào)，到2020年要建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。專家普遍認(rèn)為，國務(wù)院這輪機(jī)構(gòu)改革是在以往改革基礎(chǔ)上的繼續(xù)和深化，體現(xiàn)了積極穩(wěn)妥的指導(dǎo)思想。 1982年以來，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已進(jìn)行過5次。,彼得原理,英國學(xué)者勞倫斯J 彼得和雷蒙德赫爾在彼得原理一書認(rèn)為:“在等級制度中,每一名雇員都趨向于晉升到他所不能勝任的等級上。” 這就是有名的彼得原理.,權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論. .前期課件課件行政管理學(xué)第七講.ppt,一、權(quán)變理論內(nèi)涵 美國當(dāng)代著名心理學(xué)家和管理專家弗雷德菲德勒認(rèn)為能夠決定領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)效果的是環(huán)境條件。當(dāng)環(huán)境條件非常有利或者非常不利的情況下，工作導(dǎo)向型的領(lǐng)導(dǎo)者容易取得成效；當(dāng)環(huán)境條件處于中等有利情況下，員工導(dǎo)向型的領(lǐng)導(dǎo)者容易取得成效。,一、權(quán)變理論內(nèi)涵,領(lǐng)導(dǎo)效果取決于環(huán)境條件，而影響環(huán)境條件的根本因素有三： 第一，領(lǐng)導(dǎo)者與成員的關(guān)系。 第二，職位權(quán)力，即領(lǐng)導(dǎo)者所處職位的固有權(quán)力。 第三，任務(wù)的具體化。,布坎南政府失靈,一、公共選擇理論概述 二、政府失靈及其表現(xiàn) 三、政府失靈理論述評,公共選擇理論（1）,公共選擇理論運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來分析現(xiàn)實(shí)生活中政治個體和政治團(tuán)體特別是政府的行為特征，討論政策選擇和政府失靈問題，并據(jù)此提出了改革政府公共政策選擇機(jī)制失靈的兩條思路。 公共選擇理論的代表人物主要有布坎南等人。,公共選擇理論（2）,公共選擇理論認(rèn)為，人類社會由兩個市場組成，一個是經(jīng)濟(jì)市場，另一個是政治市場。 在經(jīng)濟(jì)市場上活動的主體是消費(fèi)者和廠商，他們之間交易的對象是私人物品，人們通過貨幣選票來選擇能給他帶來最大滿足的私人物品。 在政治市場上活動的主體是選民、利益集團(tuán)和政治家、官員，選民和利益集團(tuán)是政治市場上的需求者，政治家和官員是政治市場上的供給者，他們之間交易的對象是公共物品，人們通過民主選票來選擇能給他帶來最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。,公共選擇理論（3）,在西方民主制度下，把個人對公共物品的偏好轉(zhuǎn)換成集體選擇，主要采用兩種決策體制： 一是代議民主制，即議員代表公民投票表決； 二是直接民主制，即全體公民直接投票表決。 公共選擇理論認(rèn)為，這兩種決策選擇機(jī)制都不是最優(yōu)選擇機(jī)制或有效率的選擇機(jī)制 。 下面看看代議民主制、直接民主制的決策選擇情況。,公共選擇理論（4）,公共選擇理論認(rèn)為，政府是由政治家和政府官員組成的，政府的行為和目標(biāo)在很大程度上受政治家和政府官員的動機(jī)支配。 政治家從事政治活動的目的是追求政治支持最大化，因此支持能贏得更多選票的政策。政治家為了獲得政治支持最大化，往往屈服于代表特殊利益的壓力集團(tuán)。 政府官員則追求效用最大化即預(yù)算撥款最大化，因?yàn)檎賳T的薪金、所在機(jī)構(gòu)或職員的規(guī)模、社會名望、額外所得、權(quán)力和地位等，直接與預(yù)算撥款規(guī)模正相關(guān)。,公共選擇理論（5）,在政治市場上，政治家和政府官員在擴(kuò)大政府預(yù)算規(guī)模上“不謀而合”： 一方面，政治家對撥出的使公共物品產(chǎn)量最大化的預(yù)算感興趣，因?yàn)闈M足了選民對公共物品的需要將有助于保證他再次當(dāng)選； 另一方面，政府官員希望最大化他的預(yù)算規(guī)模，因?yàn)檫@為他提供了獲得效用最大化的資源。 這種由各自最大化動機(jī)出發(fā)的“一拍即合”，導(dǎo)致政府規(guī)模不斷膨脹。,公共選擇理論（6）,在西方民主制下，通行的選擇規(guī)則主要有兩種： 一致同意規(guī)則和多數(shù)票（通過）規(guī)則。 在一致同意規(guī)則下，一項(xiàng)議案只有獲得全體投票人的一致贊成才能獲得通過。根據(jù)這種規(guī)則做出的集體決策可以滿足所有投票人的偏好。 但在實(shí)際生活中，除了像聯(lián)合國常任理事國會議等少數(shù)場合外，一致同意規(guī)則很少被使用。因?yàn)槭褂眠@種規(guī)則進(jìn)行決策的成本太高，需要大量的協(xié)商、磨合、討價還價。同時這種規(guī)則往往使多數(shù)人擁護(hù)的議案不能獲得通過，使很多公共選擇有過程而沒有結(jié)果。,公共選擇理論（7）,多數(shù)票規(guī)則是民主國家經(jīng)常使用的投票規(guī)則。這種決策規(guī)則就是少數(shù)服從多數(shù)。這里的“多數(shù)”可以是簡單多數(shù)即超過半數(shù)，也可以是特定多數(shù)如三分之二等。 多數(shù)票規(guī)則也不是一種理想的公共選擇規(guī)則。因?yàn)槎鄶?shù)票規(guī)則沒有如實(shí)反映個人偏好的強(qiáng)度，按照多數(shù)票規(guī)則進(jìn)行選擇往往難以獲得均衡的結(jié)果。同時，在多數(shù)票規(guī)則下，選擇的結(jié)果取決于多數(shù)人的偏好，單個人的偏好對選擇結(jié)果影響很小，因此會導(dǎo)致選民對公共選擇活動的冷漠。,公共選擇理論（8）,綜上所述，在現(xiàn)行民主制度下，沒有一種選擇機(jī)制稱得上最優(yōu)或有效率的選擇機(jī)制。西方民主制度既選出了像林肯、丘吉爾和羅斯福這樣一些杰出的政治家，也選出了像希特勒、墨索里尼和庇隆這些給人類社會帶來災(zāi)難的政治家。,公共選擇理論（9）,既然政治市場上現(xiàn)行的選擇機(jī)制是失靈的，那么出路何在？公共選擇理論為此提出了兩條思路： 一是市場化改革，即把經(jīng)濟(jì)市場的競爭機(jī)制引入政治市場來提高后者的運(yùn)行效率； 二是憲法制度改革，即通過重新確立一套經(jīng)濟(jì)和政治活動的憲法規(guī)則來對政府權(quán)力施加憲法約束，通過改革決策規(guī)則來改善政治。,企業(yè)型政府理論（1）,企業(yè)型政府理論的代表作，是美國的戴維奧斯本和特德蓋布勒合著的改革政府一書。 奧斯本和蓋布勒在改革政府一書中指出，那種適應(yīng)傳統(tǒng)工業(yè)社會的需要而設(shè)計的政府，帶有致命的弱點(diǎn)，如龐大的機(jī)構(gòu)，集權(quán)式管理，標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一服務(wù)模式等，因而不適應(yīng)瞬息萬變的信息社會和以知識密集為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。 奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，政府是我們用來解決社會問題的一種工具。現(xiàn)在這個工具過時了，我們應(yīng)該重新塑造它。,企業(yè)型政府理論（2）,奧斯本和蓋布勒要重新塑造的政府是： 導(dǎo)航性的政府。政府應(yīng)集中精力做好遠(yuǎn)景規(guī)劃，明確發(fā)展的方向與目標(biāo)，引導(dǎo)民間機(jī)構(gòu)去執(zhí)行， 即政府導(dǎo)航掌舵，而把具體的服務(wù)性工作交給民間的營利和非營利性機(jī)構(gòu)承擔(dān)。 還權(quán)于民的政府。政府應(yīng)將社會管理和服務(wù)的權(quán)力下放給社區(qū)和非政府組織，讓民眾自己管理自己的事情。,企業(yè)型政府理論（3）,競爭性的政府。在政府活動中引入競爭機(jī)制，鼓勵政府部門之間競爭，鼓勵民眾參與提供公共服務(wù)，以提高政府部門的活力和公共服務(wù)的品質(zhì)。 任務(wù)驅(qū)動的政府。政府應(yīng)擺脫繁文縟節(jié)的束縛，用基本目標(biāo)任務(wù)和必要的規(guī)則與預(yù)算驅(qū)動政府 雇員去履行各自的責(zé)任。 注重結(jié)果的政府。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變投入產(chǎn)出的觀念，注重實(shí)際結(jié)果，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的管理體制。,企業(yè)型政府理論（4）,服務(wù)顧客的政府。政府是為社會公眾服務(wù)的，應(yīng)明確自己的服務(wù)對象是誰，增強(qiáng)顧客意識，滿足顧客需要。 會賺錢的政府。政府應(yīng)改變只注意花錢，而忽略賺錢的傾向，像企業(yè)那樣注重投資和賺錢。 前瞻性政府。政府應(yīng)增強(qiáng)預(yù)見未來的能力，重視戰(zhàn)略思考和長遠(yuǎn)規(guī)劃，改變目光短淺的現(xiàn)狀。,企業(yè)型政府理論（5）,分權(quán)化的政府。政府應(yīng)增強(qiáng)分權(quán)管理觀念，授權(quán)地方政府或派出機(jī)關(guān)發(fā)揮因地制宜的管理作用。 市場導(dǎo)向的政府。政府管理社會公共事務(wù)和提供社會公共服務(wù)應(yīng)以市場為導(dǎo)向，并改變單純依靠行政指令控制管理的辦法，逐步引入市場機(jī)制，利用市場機(jī)制來進(jìn)行管理。 奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，這樣的政府雖然不能解決當(dāng)今政府面臨的所有難題，但它可以解決官僚體制所固有的大部分弊端。,登哈特新公共服務(wù)理論,一、新公共服務(wù)理論概述 二、新公共服務(wù)理論的時代價值 三、新公共服務(wù)理論述評,分析框架 新公共服務(wù)理論的背景 對新公共管理的批判 新公共服務(wù)的起源 新公共服務(wù)理論的內(nèi)容 思考和啟示,一、背景,自20世紀(jì)70年代以來，西方國家針對政府管理過程中出現(xiàn)的財政危機(jī)、信任危機(jī)以及效率危機(jī)，開展了一場旨在推行政府管理民營化、效率至上和顧客取向的政府改革運(yùn)動，這場運(yùn)動的名稱很多，有“管理主義”、“企業(yè)型政府”、“重塑政府”等，但是運(yùn)用的最廣泛的是“新公共管理”。 這種以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，以政府和市場關(guān)系協(xié)調(diào)為核心的新公共管理運(yùn)動，不但成為西方國家改革的理論指導(dǎo)，而且也波及到發(fā)展中國家，成為近年來規(guī)?？涨暗墓补芾砀母锏闹鲗?dǎo)方向。新公共管理真的是救治百病的靈丹妙藥嗎？當(dāng)代政府真的能像麥當(dāng)勞那樣的經(jīng)營嗎？（里查德J斯蒂爾曼語）,二、對新公共管理的批判,主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 1、公共管理者是企業(yè)家嗎 ？對企業(yè)家精神的置疑 新公共服務(wù)認(rèn)為在企業(yè)家精神的這種足智多謀之外，不應(yīng)該忽視其暗含的其它意義。 （1）企業(yè)家精神意味著每個政府代理人應(yīng)該以自己或代理機(jī)構(gòu)的利益為基礎(chǔ)來行動。 這個理念使他們像所有者一樣思考，純粹把公共的資金看成自己的，以激發(fā)個人利益來實(shí)現(xiàn)管理的目的。這種觀念贊揚(yáng)了單個自利的個人的創(chuàng)新潛力，否定了公眾在資金開支的確定以及公共方案設(shè)計上的作用。公眾才是公共資金的所有者，所以，公共管理者不應(yīng)是追求自己或代理機(jī)構(gòu)的利益，而是要追求公共利益，必須重視長期存在的責(zé)任和回應(yīng)性。,（2）在企業(yè)家精神注重創(chuàng)新和改革的背后，是習(xí)慣于冒險、不愿意遵守制度以及受到約束甚至對員工橫行霸道。 佩龍和葛爾力認(rèn)為企業(yè)家身份強(qiáng)調(diào)自主性、個人遠(yuǎn)見、隱秘和冒險，這些價值都是和公共行政主張的民主責(zé)任、公開、公民參與相對立的。 （3）企業(yè)家精神追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益，但是很難承擔(dān)起整個社會發(fā)展進(jìn)步的責(zé)任。因而，讓公共管理者在提高效率的同時又保持責(zé)任心具有相當(dāng)?shù)碾y度。,2、民主與公平優(yōu)先還是效率優(yōu)先？ 公共管理核心價值的弱化,新公共管理把“三E”作為自己價值的基礎(chǔ)，忽視了公共管理中人對公平愿望的要求，無力擔(dān)負(fù)起公共行政捍衛(wèi)民主與公平的政治責(zé)任，也無法實(shí)現(xiàn)道德水準(zhǔn)的責(zé)任。 喬治弗雷德里克森認(rèn)為，“把效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政的指導(dǎo)方針是有必要的，但僅此是不夠的，必須加上社會公平作為公共行政的第三大理論支柱，使公共行政能夠回應(yīng)公民的需要。” “政府企業(yè)化運(yùn)作的改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價”。 臺灣學(xué)者李宗勤也認(rèn)為，同步把市場與企業(yè)價值內(nèi)化為政府的任務(wù)目標(biāo)卻大大危及了公共服務(wù)的民主憲政包括公平、公正等價值。,3、是“顧客”還是“公民 ”？對公民身份的忽視,公共服務(wù)的消費(fèi)者不僅僅是“顧客”，他們更重要的是“公民”。 公民與顧客這兩個概念是不同的。公民不僅是政府的顧客，他還是委托人和所有者，是主人?！肮衽c政府之間多種多樣的關(guān)系顧客、委托人、選民、主體暗示著顧客這個稱號正在受到特別的限制。” 并且，與私人部門不同，公共部門識別其服務(wù)的對象顧客也是相當(dāng)困難的?！耙?yàn)檎姆?wù)對象遠(yuǎn)不止直接的顧客。政府也服務(wù)于這樣一些人：等待服務(wù)的人，沒有積極地尋求服務(wù)但可能需要服務(wù)的人，服務(wù)收益者的后輩，直接收益者的親友等等，甚至也有一些不想成為顧客的顧客，比如，那些因超速行駛受到罰單的人。”（羅伯特B丹哈特,珍妮特B丹哈特）,以顧客為導(dǎo)向的政府最終只是對每個分散的個體的短期自我利益作出回應(yīng)，政府的存在僅僅是一個能夠使自利得到體現(xiàn)的地方。但是公民身份則不同其重要方面“在于能夠整合自我的多個方面去超越個體存在，在協(xié)商的過程中，個體對他人利益和需要的理解，并將這種理解內(nèi)化，從而以一種更廣泛、更包容的觀點(diǎn)看待公共利益。公民地位不是市場的競爭關(guān)系所追求的，也是它不能提供的?！?4、追求個人利益還是公共利益 對競爭機(jī)制的懷疑,在市場模型中競爭而不是合作成為一種更為普遍的策略。 這些競爭體現(xiàn)在公私人部門之間、私人部門為爭取公共合同之間、公共部門之間以及政府各部門的內(nèi)部服務(wù)之間等等。競爭會帶來改進(jìn)，這在某些環(huán)境如企業(yè)、自然界中無可置疑；但是，在政府交易中，并沒有一種支配性的力量來控制交易，迫使買賣雙方以公共利益為目標(biāo)，終止他們追求自我利益的交易。 批評者認(rèn)為，個人利益的最大化并不能必然的推動公共利益的實(shí)現(xiàn)，市場的作用抑制了協(xié)商的發(fā)展，合作比競爭更能推動公共利益的實(shí)現(xiàn)。通過競爭解決沖突總是顯得不那么令人滿意和缺乏穩(wěn)定性，而談判和調(diào)解是爭論處于對話之中，民主的對話總比政治市場能產(chǎn)生更好的政策。,三、新公共服務(wù)的起源,民主社會的公民權(quán) 社區(qū)和市民社會 組織人本主義 組織對話理論,1、民主社會的公民權(quán)理論,亞里士多德：在政治學(xué)中首先提出了公民權(quán)，他認(rèn)為公民權(quán)事實(shí)上就是公民通過參與城邦工作，來實(shí)現(xiàn)他們完美人格的一種理想。作為積極主動的公民既有利于自身利益的實(shí)現(xiàn)又有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)，在他們看來這是一種具有崇高道德的生活，是每一個具有公民道德、樂善好施公民的價值體現(xiàn)。 盧梭：把公民界定為把社區(qū)利益放在心上的人。公民權(quán)被看作是一種包含有對社區(qū)及其成員的承諾；對公共事務(wù)的參與水平，以及把公共利益置于個人利益之上的生活方式。 美國林肯總統(tǒng)在葛底斯堡演講中的“民有政府、民治政府、民享政府”這一句話充分說明在美國政治生活中對公民角色的重視。,桑德爾（Sandel 1996）認(rèn)為，國家和公民之間關(guān)系的主導(dǎo)模型建立在這樣的思想基礎(chǔ)之上：政府的存在就是要一定的程序（如投票程序）和公民權(quán)利，從而使公民能夠根據(jù)自身利益做出選擇。這與新公共管理比較一致。但是，桑德爾就民主社會的公民權(quán)提出了不同的視角。在這種視角下，個人會更積極地參與治理過程。以此看來，公民會超越自身利益去關(guān)注更大的公共利益，并具備更廣闊、更長期的視野。這要求公民了解公共事務(wù)、有歸屬感、關(guān)注整體、與性命攸關(guān)的社區(qū)達(dá)成道德契約。,與這種觀點(diǎn)相一致，金和斯迪沃斯（1998）主張，行政官員應(yīng)當(dāng)把公民當(dāng)作公民來看待，而不只是把他們看作投票人、委托人或顧客；他們應(yīng)當(dāng)分享權(quán)威并減少控制，應(yīng)當(dāng)相信合作的效力。此外，與公共管理者要求更高的效率相比，金和斯迪沃斯認(rèn)為：公共管理者應(yīng)當(dāng)尋求更有效的回應(yīng)，相應(yīng)地提高公民的信任度。這種觀點(diǎn)直接為新公共服務(wù)提供了理論基礎(chǔ)。,2、社區(qū)和市民社會模型,在公共行政領(lǐng)域中，對社區(qū)的要求體現(xiàn)下述觀點(diǎn)之中： 政府的作用，特別是地方政府的作用，事實(shí)上，就在于幫助創(chuàng)立和支持“社區(qū)”。這種努力部分地取決于建設(shè)一些健康的、有活力的“中介機(jī)構(gòu)”。這些機(jī)構(gòu)既要關(guān)注公民的愿望和利益，也要為公民更好地參與更大的政治體系提供經(jīng)驗(yàn)。 正如普特納姆（Putnam）所主張，美國的民主傳統(tǒng)以存在活躍的公民為基礎(chǔ)，他們活躍于各種團(tuán)體、協(xié)會和政府機(jī)構(gòu)之中。這些小型團(tuán)體聚合起來就構(gòu)成了“市民社會”。只有在這里公民才能夠以個人對話和討論的形式共同參與進(jìn)來，而這種方式便是社區(qū)建設(shè)和民主本身的實(shí)質(zhì)。 正如金和斯迪沃斯（1998）所指出的那樣，政府在創(chuàng)建、促進(jìn)和支持公民與社區(qū)之間聯(lián)系的過程中能夠起到重要的決定性作用。,4、組織人本主義,由于傳統(tǒng)的官僚層級制限制人類活動的視野不利于人的作用的發(fā)揮，所以人本主義試圖把公共組織改變成更少的受權(quán)威控制和自我實(shí)現(xiàn)、自我滿足的組織。新公共服務(wù)主要吸收組織人本主義優(yōu)于傳統(tǒng)組織的精華。 由于組織人本主義“能夠出現(xiàn)創(chuàng)造性和對話；感情的共鳴和尊重，不僅使團(tuán)體和組織能夠更加有效、負(fù)責(zé)地應(yīng)對環(huán)境的復(fù)雜性，而且有助于個人的成長和發(fā)展?！币簿褪钦f人本主義認(rèn)為組織中的人并不是中立的，一切工作也不能僅以效率來評判，平等、公平、正義、回應(yīng)性等也是重要的價值核心。,5、后現(xiàn)代主義的話語理論,后現(xiàn)代主義認(rèn)為，由于我們在后現(xiàn)代世界中是相互依賴的，所以治理必定會越來越以相關(guān)各方包括公民與行政官員之間開誠布公的對話為基礎(chǔ)：為了使公共管理活動充滿生機(jī)與活力，并增進(jìn)公共管理的合法性，就必須增進(jìn)公共對話。在后現(xiàn)代主義看來就是要培育一種話語理論，但是這種話語是建立在這樣一種正當(dāng)性基礎(chǔ)之上的 ：,（1）真誠。就是要求參與對話者要彼此信任。沒有一個真誠的公眾對話，就不要指望滿足公眾利益且為此付諸行動。 （2）切合情景的意向性。對話要把他們的訴求與特定的語境相聯(lián)系，以加強(qiáng)針對性。 （3）自主參與。它能使對話具有積極性、主動性。因?yàn)槿狈⑴c精神的參與者所具有的冷漠和被外力所迫而參與同樣使對話毫無意義。 （4）具有實(shí)質(zhì)意義的貢獻(xiàn)。使每一個人都有機(jī)會在對話中發(fā)表自己的觀點(diǎn)。,四、公共服務(wù)理論的內(nèi)容,登哈特夫婦在民主社會的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會的模型、組織人本主義和組織對話的基礎(chǔ)上，提出了新公共服務(wù)的七大原則。,1、服務(wù)而非掌舵,這是被登哈特認(rèn)為是七大原則中最突出的原則。公共管理者的重要作用并不是體現(xiàn)在對社會的控制或駕馭，而是在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益。在現(xiàn)代復(fù)雜的社會生活中，政府控制或駕馭社會的能力越來越弱，感到力不從心。政府在公共政策的制定過程中，不再是唯一的主體，它事實(shí)上已經(jīng)成為一個參與者，一個非常重要的參與者?！爱?dāng)今用于指導(dǎo)社會的那些公共政策是一系列復(fù)雜因素相互作用的結(jié)果，這個過程涉及到多個集團(tuán)和多重利益，這些集團(tuán)和利益最終以令人迷惑和不可預(yù)測的方式結(jié)合在一起，可見，政府不在處于控制地位。”,在這種新的現(xiàn)實(shí)條件下，政府的首要作用不再是通過命令和管制來指揮公眾的行動，也不是簡單地制定獎懲規(guī)則來引導(dǎo)公眾。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，問題的解決需要公民的參與，需要政府與私人、非營利組織協(xié)同行動。政府的角色從控制轉(zhuǎn)變成調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決。,2、公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品,公共利益是管理者和公民共同的利益和責(zé)任，是目標(biāo)而不是副產(chǎn)品。 新公共服務(wù)提出，建立社會遠(yuǎn)景目標(biāo)的過程并不能只委托給民選的政治領(lǐng)袖或被任命的公共行政官員。事實(shí)上，在確立社會遠(yuǎn)景目標(biāo)或發(fā)展方向的行為當(dāng)中，廣泛的公眾對話和協(xié)商是非常重要的。政府的作用將更多地體現(xiàn)在把人們聚集到能無拘無束、真誠地進(jìn)行對話的環(huán)境中，共商社會應(yīng)該選擇的發(fā)展方向。以這些協(xié)商為基礎(chǔ)，才能建立具有廣泛基礎(chǔ)的社區(qū)、國家或民族的遠(yuǎn)景目標(biāo)，才能為未來提出指導(dǎo)性的理想。通過該過程，促使行政官員、政治家和公民處于思考社區(qū)和國家預(yù)期發(fā)展前景的過程中。,除了這種促進(jìn)作用，政府還肩負(fù)著道義責(zé)任， 即確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案的完全符合公正和公平的規(guī)范。政府的作用將是確保公共利益居于主導(dǎo)地位，確保解決方案的過程符合公正、公平和平等等民主價值準(zhǔn)則。 公務(wù)員應(yīng)當(dāng)積極地提供舞臺。 在這個舞臺上，公民能夠通過對話清楚地表達(dá)共同的價值觀念，并形成共同的公共利益觀念。公共行政官員不應(yīng)該僅僅通過促成妥協(xié)而簡單地回應(yīng)不同的利益需求，而應(yīng)該鼓勵公民采取一致的行動。這樣，他們就可以理解各自的利益，具備更長遠(yuǎn)、更廣博的社區(qū)和社會利益觀。,3、戰(zhàn)略地思考，民主地行動,在社會遠(yuǎn)景目標(biāo)和計劃的制定中需要公民的參與，是否意味著計劃的執(zhí)行過程就可以交由公共行政人員去實(shí)施而不需要公民的參與呢？ 新公共服務(wù)理論認(rèn)為，符合公共需要的政策和計劃，只有通過集體努力和協(xié)作的過程，才能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。為了實(shí)現(xiàn)集體的遠(yuǎn)景目標(biāo)，在具體的計劃實(shí)施過程中，依然需要公民的積極參與，使各方的力量集中到執(zhí)行過程中去，從而邁向預(yù)期的理想目標(biāo)。通過參與和推動公民教育計劃、培養(yǎng)更多的公民領(lǐng)袖，政府就可以激發(fā)公民自豪感和責(zé)任感。,4、服務(wù)于公民而不是顧客,新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府與公民之間的關(guān)系不同于工商企業(yè)與顧客之間的關(guān)系。 新公共管理模式的核心內(nèi)容是，政府“掌舵”、市場“劃槳”，公民只是“乘客”（顧客）。如此這般看待公共管理會使人非常直觀地提出一個十分簡單的問題：誰擁有“這條船”？他們顯然忘了“這條船”屬于它的公民。也許在新公共管理者看來，能進(jìn)入公共事務(wù)管理領(lǐng)域的只有三種角色：官僚、企業(yè)家以及顧客，惟獨(dú)沒有公民。所以說，當(dāng)公共行政領(lǐng)域逐漸拋棄劃槳觀念并接受掌舵的責(zé)任時，那僅僅是用一個“行政中心”的觀念代替另一個“行政中心”的觀念。（羅伯特B丹哈特,珍妮特B丹哈特 ）,這將阻塞公民進(jìn)入公共管理領(lǐng)域的途徑，使公民成了從屬于公共服務(wù)的消費(fèi)者。民主治理中，公民應(yīng)具有多重角色，他是公共服務(wù)的接受者、參與者和監(jiān)督者，亦是納稅等義務(wù)的承擔(dān)者。將公共服務(wù)的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府間的關(guān)系不健全、角色錯亂。（張成福）,5、責(zé)任并不是單一的,傳統(tǒng)公共行政和新公共管理在責(zé)任上是單一的。 新公共服務(wù)要求公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會價值、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。新公共服務(wù)理論意識到了這些責(zé)任的現(xiàn)實(shí)性和復(fù)雜性。它承認(rèn)，在規(guī)范相互沖突和重疊的情況下，公共行政官員陷入了復(fù)雜的價值沖突之中。,怎樣才能夠和應(yīng)當(dāng)怎樣服務(wù)于公民和公共利益？ 新公共服務(wù)要求行政官員不要獨(dú)自做出這些決定。如果通過對話過程、經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)、向公民授權(quán)和具有廣泛基礎(chǔ)的公民參與，這些問題就一定能夠得以解決。公共行政官員的作用在于讓公民了解公共問題的沖突及相關(guān)信息參數(shù)，以便使這些實(shí)際情況成為討論過程的一部分。這樣做不僅獲得了現(xiàn)實(shí)的解決方案，同時也確立了公民權(quán)和責(zé)任。,6、重視人而不只是生產(chǎn)率,公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò)，如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過程來運(yùn)作，它們最終就更有可能獲得成功。 新公共服務(wù)理論家在探討管理和組織時十分強(qiáng)調(diào)“通過人來進(jìn)行管理”的重要性。從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來看，試圖控制人類行為的理性做法在組織成員的價值和利益并未同時得到充分關(guān)注的情況下很可能要失敗。此外，雖然這些探討可能會取得一些成果，但是它們卻培養(yǎng)不出具有責(zé)任心、獻(xiàn)身精神和公民意識的雇員或公民。,在新公共服務(wù)理論家看來，如果要求公務(wù)員善待公民，那么公務(wù)員本身就必須受到公共機(jī)構(gòu)管理者的善待。公