農(nóng)林學類論文-城市林業(yè)建設的法律思考.doc

農(nóng)林學類論文-城市林業(yè)建設的法律思考摘要：城市林業(yè)建設法律制度是目前國家法律體系中相對缺少的一個方面，理論研究也相對薄弱，本文從整理城市林業(yè)建設的現(xiàn)狀入手，對城市林業(yè)建設法律制度的一些基本要素作了初步探討。關鍵詞：城市林業(yè)法律制度林業(yè)建設環(huán)境保護城市林業(yè)的概念最早是由加拿大多倫多大學ErikJorgensen提出來的，他認為：城市林業(yè)不只是對城市樹木的管理，更是對受城市居民影響和利用的林地的管理。加拿大不列顛哥倫比亞省林業(yè)手冊中把城市林業(yè)定義為：“城市林業(yè)是林業(yè)的一個專業(yè)化分支，是對樹木和森林進行培育和管理，以對城市居民的心理健康、社會福利和經(jīng)濟繁榮發(fā)揮作用的一項高尚事業(yè)。”1967年第九次國際林業(yè)大會上首次公布了城市林業(yè)的概念。30余年來，城市林業(yè)作為一門新興的學科逐漸被人們重視與認識，國內(nèi)外的林學家從不同角度對城市林業(yè)作了多角度研究，并給城市林業(yè)下了不同的定義。我國的林業(yè)工作者在城市林業(yè)的理論研究與實踐過程中，對城市林業(yè)提出具有中國特色的定義：城市林業(yè)是由林業(yè)和園林融合而成的，是建設、經(jīng)營和利用城市森林的事業(yè)。城市森林是指城市范圍內(nèi)與城市關系密切的，以樹木為主體，包括花草、野生動物、微生物組成的生物群落及其中的建筑設施。城市林業(yè)建設是一個系統(tǒng)工程，不僅涉及多學科的共同研究和實踐，更需要理論研究的創(chuàng)新和指導，需要建立健全相關的法律制度和運行機制。筆者認為，在諸多的因素中，城市林業(yè)建設法律制度的建立健全，無疑是非常必須的前提性要件，但一種法律制度的建立和完善，不可能是一蹴而就的，涉及的問題也非常復雜，本文只想對此作一些最初步的探討，以就教于學界同仁。一、城市林業(yè)建設的現(xiàn)狀我國城市林業(yè)工作者不僅探索城市林業(yè)的理論，還結(jié)合我國的國情、林情，在實踐中探索具有中國特色的城市林業(yè)發(fā)展通路。1988年，長春市在國內(nèi)第一個提出了建設“森林城”的規(guī)劃。此后，北京、天津、廣州、深圳都先后進行了城市林業(yè)的規(guī)劃。1995年在廣東的中山市進行城市林業(yè)總體規(guī)劃試點，1996年在廣州、東莞、珠海試點，1997年在南海、深圳、潮州等10個城市鋪開，探索在不同類型的城市開展這一工作的做法，為廣東省城市林業(yè)的全面展開積累了寶貴的經(jīng)驗。我國一些城市在這些規(guī)劃中取得了巨大成就，就拿長春市而言：在600萬長春市民的積極參與下，“森林城”建設規(guī)劃的第一階段任務已超額完成，長春市區(qū)綠化面積達到了4573平方公里，人均公共綠地7.3平方米，居全國大城市之首；城市森林覆蓋率達到了37.3%，位居全國前列，整座城市面貌發(fā)生了明顯的變化。1999年江澤民主席在西安市正式提出西部大開發(fā)以來，西部地區(qū)開始了轟轟烈烈的山川秀美工程，大搞退耕還林、退耕還草、植樹造林、城市綠作者簡介：陶信平，男，副教授，長安大學法學系主任。主要從事民法學、環(huán)境資源法學教學與研究。化，經(jīng)過五年的建設，以西安為代表的西部地區(qū)，在城市林業(yè)建設方面已經(jīng)取得了很大成績，極大地改善了城市環(huán)境，為城市經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境。目前，全國大多數(shù)城市都已提出或正在提出城市林業(yè)建設規(guī)劃，城市林業(yè)建設已成為當前城市發(fā)展的主題之一。我國城市林業(yè)建設在取得巨大成績的同時，也暴露了許多的問題：首先是城市林業(yè)的概念和觀念尚未受到應有的理解和重視。由于對城市林業(yè)內(nèi)涵、作用和功能甚至對城市林業(yè)的概念的認識不足，導致城市林業(yè)的觀念在城市發(fā)展建設規(guī)劃中沒有得到重視和體現(xiàn)，規(guī)劃建綠還沒有受到普遍重視；形成解決城市問題方法的落后和偏廢；資金投入不足或投入不當；城市林地和綠地經(jīng)常成為城市建設蠶食的對象，遭受人為破壞。其次，城市人均林地和綠地面積少，按國際和環(huán)境生態(tài)組織的要求，城市綠地達到人均60平方米的標準最為理想。而我國目前城市人均綠地水平離此標準距離尚遠。我國城市林業(yè)與發(fā)達國家甚至與一些發(fā)展中國家相比，發(fā)展水平還很落后，許多城市基本上處于一大片鋼筋混凝土的包圍之中。隨著我國城市化進程加快，這種日益惡化的城市環(huán)境嚴重的阻礙了城市本身的可持續(xù)發(fā)展。其三，城鄉(xiāng)綠化一體化建設的布局，城市綠化地與林木的比例，綠化樹種的選擇、搭配，城市立體林業(yè)的開發(fā)建設，工業(yè)區(qū)與居民區(qū)隔離防護林帶的建設布局，林木防止大氣噪音污染等功能的發(fā)揮存在一系列亟待解決的技術難題，迫切需要科技的全面介入和有力支撐。其四，城市郊區(qū)的建設沒有納入城市林業(yè)建設的整體規(guī)劃，導致城市林業(yè)建設城鄉(xiāng)失衡和城鄉(xiāng)矛盾沖突。以往對城郊鄉(xiāng)村的林業(yè)建設，缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)一管理，由于經(jīng)濟建設發(fā)展的迫切需求，許多林地被開山采石，嚴重毀壞山體和植被，對城市整體建設和綠化造成嚴重危害。其五是城市林業(yè)建設缺乏統(tǒng)一的法律制度，不能形成統(tǒng)一的、規(guī)范的、科學的發(fā)展模式。上述問題相互作用、相互影響，共同制約了城市林業(yè)建設的發(fā)展，都應當引起學者和相關部門的重視，盡快研究解決的方法和措施。二、城市林業(yè)建設的法律思考如前所述，雖然我國城市林業(yè)建設取得了不小的成績，但我國城市林業(yè)建設只有近二十年的發(fā)展，并且隨著我國城市化進程的不斷加，城市環(huán)境壓力越來越大，導致城市林業(yè)建設出現(xiàn)的問題也越來越多。出現(xiàn)這些問題的一個很重要的因素，就在于至今沒有制定直接規(guī)范城市林業(yè)建設的法律、法規(guī)。所以，重視并加快研究和制訂有關城市林業(yè)建設的法律、法規(guī)，對我國城市林業(yè)建設加以統(tǒng)一的規(guī)范和引導是當前國家立法機關應予重視的一個問題。下面將從城市林業(yè)建設的法律理念、城市林業(yè)建設自身的內(nèi)部法律關系、城市林業(yè)建設與我國有關林業(yè)法律、法規(guī)的關系等方面作一些初步分析：（一）城市林業(yè)建設的法律理念所謂“理念”實際上就是原理和信念，或價值觀。一種制度在建構和設計中內(nèi)在的指導思想、原則和哲學基礎，即這種制度的理念；它是一系列價值選擇的結(jié)果，指向某種特定的目標。理念通常應該體現(xiàn)為具體的制度，在這種制度的實際運作中貫徹始終，并能夠得到驗證。法律理念即指導法律制度設計和法律實際運作的理論基礎和主導的價值觀，也是基于不同的價值觀（意識形態(tài)或文化傳統(tǒng)）對法律的功能、性質(zhì)和應然模式的系統(tǒng)思考。法理念作為一種哲學屬于一種實踐理性。雖然一國的法律制度具有相對一致的法律理念，但不同的法律部門和法律制度也具有其相對獨立的法律理念存在。城市林業(yè)建設的法律理念也就是指導城市林業(yè)建設法律制度設計及其實際運作的理論基礎和基本的價值觀。在構建這一理念的過程中，應充分體現(xiàn)城市林業(yè)建設的時代特色，要突出其多樣性和綜合性。具體說來，城市林業(yè)建設法律理念可以表述為：規(guī)范和保護并重，生態(tài)與產(chǎn)業(yè)共優(yōu)。這是由城市林業(yè)建設的自身特點和現(xiàn)代法律的價值所決定的。城市林業(yè)建設必須走法制化道路，不僅要依法規(guī)范城市林業(yè)建設所有的環(huán)節(jié)和過程，而且要特別強調(diào)對已有的生態(tài)系統(tǒng)和將有的生態(tài)的保護，強調(diào)規(guī)范與保護并重的理念。同時，城市林業(yè)建設還應當注重經(jīng)濟效益和社會效益，要有效益觀念，不僅要創(chuàng)建優(yōu)良的城市生態(tài)環(huán)境，也應當將生態(tài)建設與生態(tài)產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，使城市林業(yè)建設走上既有良好的經(jīng)濟效益又有非常好的社會效益、生態(tài)效益的發(fā)展道路。城市林業(yè)建設的特點在于其功能的多樣性：一般認為，城市林業(yè)建設具有環(huán)境生態(tài)功能、康樂游憩功能、美化功能和經(jīng)濟生產(chǎn)功能?，F(xiàn)代法律的價值在于追求實現(xiàn)社會公平與財富的最大化。法律在規(guī)范城市林業(yè)建設時，應盡可能協(xié)調(diào)好各方利益，盡力解決各方面出現(xiàn)的問題，使城市林業(yè)建設既能實現(xiàn)速度和會公平，又能達到效益最大。由此看來，我國目前其他有關林業(yè)的法律理念相對于城市林業(yè)建設的法律理念，顯得單一而狹窄，不利于林業(yè)資源效用的充分發(fā)揮。城市林業(yè)建設的法律理念的確立可能會是我國林業(yè)法律理念革新的開端。（二）城市林業(yè)建設法律要素與其他任何法律關系一樣，城市林業(yè)建設的法律規(guī)范體系必然由該法律關系的要素組成，下面對城市林業(yè)建設法律關系的基本要素作一簡單分析。1、城市林業(yè)建設主體在城市林業(yè)建設法律關系中，主要涉及以下幾個方面的主體：其一、城市林業(yè)建設的立法主體。按照憲法和立法法等有關法律的規(guī)定，城市林業(yè)建設法應當由全國人大常委制定，國務院可以制定有關的行政法規(guī)；較大的市可以通過制定地方法規(guī)來規(guī)范當?shù)亟?jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重大問題。在目前情況下，在城市林業(yè)建設中，首先應該考慮的就是城市的人民代表大會及其常委會可以對本市的城市林業(yè)建設制定相應的地方法規(guī)，為城市林業(yè)建設提供法律保障和依據(jù)。同時，城市政府的規(guī)劃部門也應積極將有關規(guī)劃報人民代表大會或人大常委批準，使其具有更高的權威性。其二、城市建設的執(zhí)行主體。城市林業(yè)建設執(zhí)行主體，是指城市林業(yè)該由誰來投資建設，誰來實施城市林業(yè)的建設活動？其主體主要有三方面：政府、集體、個人。城市林業(yè)作為一項公益性事業(yè)，應以政府實施為主。城市政府對本市的林業(yè)建設從規(guī)劃、籌資到具體實施都應處于主導地位。特別是對于城市森林、園林的建設，公共場所的綠化、城市通路、街道兩旁的綠化更應以政府為執(zhí)行主體。集體，主要是指城市林業(yè)建設的非國家團體組織，在城市林業(yè)建設中要發(fā)揮有關部門、單位、社區(qū)的作用，落實責任制，一些小區(qū)綠化、單位大院綠化等應由有關部門、有關單位和社區(qū)負責，做到有錢出錢、有力出力。個人，是城市林業(yè)建設活動的具體實施者，須盡其法定義務，森林法第十一條明確規(guī)定：“植樹造林、保護森林，是公民應盡的義務”。第五屆全國人大第四次會議通過的關于開展全民義務植樹運動的決議，要求所有滿11周歲的公民，每年義務植樹3棵至5棵。這就使植樹造林從一種人們自愿參加的美化環(huán)境的活動，轉(zhuǎn)變?yōu)槿巳硕紤男械姆ǘx務，為全民造林創(chuàng)造了條件。其三、城市林業(yè)建設的經(jīng)營管理主體。城市林業(yè)建設該由誰來經(jīng)營管理？城市林業(yè)建設中的城區(qū)林業(yè)建設由于主要由當?shù)卣顿Y，而且城市林業(yè)建設作為城市建設的一個部份，理應由政府中的城市規(guī)劃部門進行規(guī)劃和管理。同時應當將市場機制引入城市林業(yè)建設，將經(jīng)營和管理相結(jié)合，實行誰建設誰經(jīng)營誰管理誰受益的復合體制，充分調(diào)動相關主體的積極性。因此，城市林業(yè)建設的經(jīng)營管理主體應是多元的，城市環(huán)境保護部門、社區(qū)管理部門、生活區(qū)的物業(yè)管理部門、其他有關單位也應對城市內(nèi)部或小區(qū)內(nèi)部林業(yè)建設或綠化區(qū)域進行管理和經(jīng)營；而城市近郊和中遠郊林帶則應由林業(yè)部門經(jīng)營管理，尤其是中遠郊森林帶還牽涉到國家防護林體系的建設，所以其經(jīng)營管理應由專業(yè)性的林業(yè)部門從整體上進行規(guī)劃和經(jīng)營管理，并且還要加強各個林業(yè)帶之間的協(xié)調(diào)。在城市林業(yè)建設中，城市規(guī)劃部門應加強與林業(yè)部門及其他相關部門的溝通，促進城市的城區(qū)、近郊和中遠郊林業(yè)建設的綜合發(fā)展。其四、城市林業(yè)建設監(jiān)督主體。城市立業(yè)建設的規(guī)劃、建設、管理和維護都應該有專門的機構或組織，同樣，對城市林業(yè)建設也應有專門的監(jiān)督機構，形成高效合理的監(jiān)督機制，促進城市林業(yè)建設良性發(fā)展。目前，我國城市林業(yè)建設監(jiān)督的問題在于，政府集管理者和監(jiān)督者于一身，根本不能實施真正的有效的監(jiān)督。這樣的監(jiān)督機制就失去了監(jiān)督的意義。從權利義務相對應和權力制約與平衡的理念出發(fā)，城市林業(yè)建設的監(jiān)督主要有立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和公眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督幾種主要方式。立法監(jiān)督是指立法機關即人民代表大會及其常委的監(jiān)督，這是最具權威的監(jiān)督方式；行政監(jiān)督是指城市林業(yè)建設的執(zhí)行主體、管理主體之間即其相平行的行政部門的監(jiān)督，比如監(jiān)察部門、審計部門的監(jiān)督；公眾監(jiān)督是指城市林業(yè)建設離不開所有市民的參與和監(jiān)督；市民既是建設者，同時也是監(jiān)督者。此外，媒體輿論對城市林業(yè)建設的監(jiān)督也是非常重要的。鼓勵市民和媒體進行監(jiān)督，才是城市林業(yè)建設監(jiān)督的長久之計。因為市民才是城市林業(yè)建設的最大利害關系人，他們有權利，而且也十分樂意作為城市林業(yè)建設監(jiān)督的主體。媒體輿論監(jiān)督是現(xiàn)代社會的特色和必然要求。媒體擔當城市林業(yè)建設的監(jiān)督主體不僅是由其行業(yè)性質(zhì)和特征決定的，還是基于市民的需要和其本身發(fā)展的需要，一方面可以以最快的速度披露有關信息，反映城市林業(yè)建設的發(fā)展動向或存在問題，影響相關職能部門決策和執(zhí)法；另一方面可以通過報道有關消息引導市民關注城市林業(yè)建設，促進整個城市林業(yè)建設的發(fā)展。市民和媒體的監(jiān)督作用是持續(xù)的、長久的，而且關注的范圍比較廣，內(nèi)容比較細。所以，在城市林業(yè)建設監(jiān)督中，不僅要強調(diào)有關立法的、行政的監(jiān)督機制，還應重視市民和媒體的作用。2、城市林業(yè)建設法律關系的客體法律關系的客體，通常是指法律關系主體的權利、義務所共同指向的對象。通說認為，法律關系的客體主要有：物、行為和智力成果。筆者認為，城市林業(yè)建設法律關系的客體主要是行為，即城市林業(yè)建設法律關系主體在城市林業(yè)建設活動中所實施的規(guī)劃、建設、經(jīng)營、管理和監(jiān)督的行為。但這種行為與行政法上的行政行為不同。行政行為的主體是特定的行政機關或行政機關工作人員，城市林業(yè)建設法律關系的主體則是多元的，可以是行政機關，也可以不是。3、城市林業(yè)建設法律關系的內(nèi)容城市林業(yè)建設法律關系的內(nèi)容，是指城市林業(yè)建設主體所享有的權利和承擔的義務。下面分別簡述之：（1）政府的權利和義務：本屆中央政府提出“執(zhí)政為民”，“請為民所系，權為民所用”的執(zhí)政理念，體現(xiàn)了人民當家作主的社會主義國家本質(zhì)。在城市林業(yè)建設活動中，政府的職能主要是根據(jù)有關法律法規(guī)或地方人民代表大會的決議對城市林業(yè)建設進行規(guī)劃、設計、組織實施和管理，調(diào)動其他主體參與建設的積極性，協(xié)調(diào)相關單位和主體之間的關系，及時處理建設活動中出現(xiàn)的各種問題。這些職能對行政主體來說，即是權力又是義務。從根本上說，政府在城市林業(yè)建設中主要是義務主體。因為政府的一切活動都應以實現(xiàn)和維護人民利益為出發(fā)點和歸宿，政府的權力不僅來源于人民，而且是為實現(xiàn)其義務為前提的。但在實際中，政府濫用權力，擠占城市綠地、開山采石、破壞山體和植被等屢見不鮮。而且政府的決策不民主、不科學，主觀臆斷的成份很大。如廣州在選擇樹種時就決策不當，其城市建設用樹木棉的飄絮不利呼吸病人健康。如