水利工程論文-關(guān)于深化部門(mén)預(yù)算改革的思考.doc

水利工程論文-關(guān)于深化部門(mén)預(yù)算改革的思考摘要：實(shí)行部門(mén)預(yù)算是我國(guó)目前財(cái)政支出管理上推出的一項(xiàng)重大管理體制改革。水利部從年開(kāi)始進(jìn)行部門(mén)預(yù)算改革，取得了一定的成績(jī)，但在預(yù)算改革中還存在一些問(wèn)題，如：部門(mén)預(yù)算編制還不夠科學(xué)，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的定額，等等。因此，必須盡快建立適合水利部門(mén)行業(yè)特點(diǎn)的預(yù)算單位支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系；從基層單位開(kāi)始規(guī)范編制，逐級(jí)匯總編報(bào)；要加強(qiáng)部門(mén)之間、上下級(jí)單位之間、財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部門(mén)之間的溝通，確保預(yù)算編制科學(xué)、規(guī)范。關(guān)鍵詞：部門(mén)預(yù)算支出定額預(yù)算編制實(shí)行部門(mén)預(yù)算是我國(guó)繼實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制和新的稅收制度后，在財(cái)政支出管理上推出的一項(xiàng)重大管理體制改革。實(shí)行部門(mén)預(yù)算有利于貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的“依法治國(guó)”方針，有利于部門(mén)規(guī)范、合理、合法、高效地使用財(cái)政資金，提高資源配置效率。水利部從年開(kāi)始進(jìn)行部門(mén)預(yù)算的改革，總的來(lái)說(shuō)，進(jìn)展順利，但與部門(mén)預(yù)算改革的目標(biāo)要求相比，還有一些不適應(yīng)的地方，尤其是預(yù)算單位基本支出沒(méi)有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和定額，使預(yù)算的編制缺少了最基本的依據(jù)。所以如何適應(yīng)部門(mén)預(yù)算改革的需要，盡快建立適合水利部門(mén)行業(yè)特點(diǎn)的預(yù)算單位支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，是當(dāng)前急需研究的課題。一、水利部門(mén)預(yù)算改革的現(xiàn)狀水利部門(mén)預(yù)算改革的步伐一直是按財(cái)政部門(mén)的改革計(jì)劃逐步推進(jìn)的。相比過(guò)去傳統(tǒng)的預(yù)算編制方式，有了比較大的改變。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。在預(yù)算構(gòu)成的形式上。部門(mén)預(yù)算由水利部門(mén)所有的經(jīng)費(fèi)收支構(gòu)成。這些預(yù)算收支的來(lái)源、使用方向和規(guī)模方面的信息共同形成了一個(gè)有機(jī)的整體，能夠比較全面地反映水利行業(yè)年度工作的內(nèi)容。同時(shí)，通過(guò)把這些收支按業(yè)務(wù)用途劃分為滿(mǎn)足基本人員機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開(kāi)支需要的基本支出預(yù)算和滿(mǎn)足當(dāng)前特殊事業(yè)需要的項(xiàng)目預(yù)算，可以使年度預(yù)算更清晰地反映出財(cái)政資金的實(shí)際用途，如多少用于人員開(kāi)支，多少用于機(jī)構(gòu)的日常維持，多少用于水利管理和事業(yè)發(fā)展，為提高預(yù)算的真實(shí)性、科學(xué)性奠定了基礎(chǔ)。但是，由于目前我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)比較科學(xué)的開(kāi)支定額標(biāo)準(zhǔn)，在確定年度收支規(guī)模的時(shí)候還無(wú)法做到按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行零基預(yù)算，經(jīng)費(fèi)規(guī)模的確定仍未擺脫傳統(tǒng)的基數(shù)加增長(zhǎng)的模式。在預(yù)算編制的時(shí)間上。預(yù)算編制較過(guò)去大大提前了。在預(yù)算上報(bào)、批復(fù)、執(zhí)行等工作的時(shí)間上也按照預(yù)算法的要求進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范。年度預(yù)算編制啟動(dòng)時(shí)間由過(guò)去的前一年月份提前到了月份。年預(yù)算編制的啟動(dòng)時(shí)間可能會(huì)進(jìn)一步提前到月份，目前已經(jīng)在進(jìn)行年預(yù)算的準(zhǔn)備工作。同時(shí)，預(yù)算的批復(fù)執(zhí)行時(shí)間大大提前，一般每年月底前能夠批復(fù)執(zhí)行，比過(guò)去提前了個(gè)月。預(yù)算編制周期也比過(guò)去有所增加。這樣做，有利于在年度開(kāi)始就能夠確定每一年度的工作及其預(yù)算經(jīng)費(fèi)，提高水利工作的計(jì)劃性，更好地為水利業(yè)務(wù)工作服務(wù)。應(yīng)該說(shuō)，目前預(yù)算編制時(shí)間雖有提前，但離西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行的編制周期還有相當(dāng)大的差距。在經(jīng)費(fèi)使用方向和規(guī)模的安排上。通過(guò)嚴(yán)格的預(yù)算建議（申請(qǐng)）、協(xié)商、下達(dá)控制數(shù)（初步確認(rèn)）、正式申請(qǐng)、批復(fù)執(zhí)行“兩上兩下”的程序，初步建立了預(yù)算主管部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)的協(xié)商機(jī)制。這是過(guò)去預(yù)算編制所沒(méi)有的，但由于時(shí)間的限制和缺乏科學(xué)的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門(mén)與各部門(mén)、各部門(mén)與下級(jí)單位之間仍缺乏足夠的溝通。把部門(mén)基本建設(shè)支出納入了部門(mén)預(yù)算。這樣更加全面、準(zhǔn)確地反映了部門(mén)業(yè)務(wù)工作和投資的全貌，使建設(shè)與管理通盤(pán)考慮、協(xié)調(diào)發(fā)展成為可能。然而，到目前為止，基本建設(shè)預(yù)算仍比較粗，基本上是按照大的項(xiàng)目打捆編制和下達(dá)的，還不能落實(shí)到具體的項(xiàng)目和承擔(dān)單位，年度內(nèi)計(jì)劃調(diào)整的現(xiàn)象仍然存在。二、當(dāng)前預(yù)算管理中存在的問(wèn)題部門(mén)預(yù)算編制沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)定額，計(jì)劃彈性大完整、科學(xué)的支出定額體系是衡量預(yù)算編制是否科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，也是編制的預(yù)算能夠順利執(zhí)行，年度水利工作任務(wù)順利完成的保證。我們現(xiàn)在之所以還擺脫不了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方式，關(guān)鍵就是缺乏這樣一套支出定額體系。拿水資源工作的預(yù)算來(lái)講，隨著治水思路的轉(zhuǎn)變，因?yàn)轭A(yù)算定額工作的滯后，還不能通過(guò)全面的“零基預(yù)算”的方式調(diào)整水利資金的支出結(jié)構(gòu)，把水利資金的投向轉(zhuǎn)移到最需要的方面，只能在傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的模式基礎(chǔ)上進(jìn)行小規(guī)模的增量調(diào)節(jié)。另外，沒(méi)有定額標(biāo)準(zhǔn)，也很難確定水資源工作合理的支出規(guī)模，如何保證、保證多少很難做到比較客觀地加以衡量，也給預(yù)算工作帶來(lái)很大的困難。如果預(yù)算編制不能真正符合實(shí)際開(kāi)支的需要，不能避免“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，就不可避免地出現(xiàn)執(zhí)行中的各種問(wèn)題，計(jì)劃的隨意性大，預(yù)算漫天要價(jià)，擠占挪用，鋪張浪費(fèi)，事業(yè)任務(wù)不能順利完成。如果說(shuō)前一階段的預(yù)算改革主要的是在形式上取得了一定的效果，那么支出定額標(biāo)準(zhǔn)就是下一步繼續(xù)深化改革、在預(yù)算編制的內(nèi)涵上進(jìn)行突破所亟待解決的一個(gè)突出的問(wèn)題。部門(mén)預(yù)算編制難以做到自下而上財(cái)政部門(mén)預(yù)算控制數(shù)下達(dá)各部門(mén)后，各部門(mén)編報(bào)正式預(yù)算的時(shí)間只有天左右。在這么短的時(shí)間內(nèi)，根本不可能做到從基層單位逐級(jí)編報(bào)匯總預(yù)算。水利部所屬預(yù)算單位有級(jí)，但預(yù)算編制并不是從級(jí)匯總而來(lái)，只能由主管單位按以往的情況估列代編。一方面預(yù)算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性受到很大限制，另一方面基層單位沒(méi)有預(yù)算，預(yù)算管理很難進(jìn)行，國(guó)庫(kù)集中支付也支付不到基層。預(yù)算編制過(guò)程中，由于時(shí)間和傳統(tǒng)做法的影響，財(cái)政部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)之間、部門(mén)上下級(jí)之間缺乏溝通，對(duì)實(shí)際需求了解不夠。財(cái)政部門(mén)或主管單位財(cái)務(wù)部門(mén)在核定預(yù)算時(shí)，缺乏客觀依據(jù)，該安排的項(xiàng)目沒(méi)有安排，不該安排的項(xiàng)目安排了，或者對(duì)所報(bào)項(xiàng)目的預(yù)算金額統(tǒng)統(tǒng)削減一部分，這些做法都對(duì)預(yù)算的科學(xué)性、合理性造成一定的損害。例如，年水利部編制項(xiàng)目預(yù)算幾百項(xiàng)，說(shuō)明幾百萬(wàn)字，但最后確定的預(yù)算只占很小的比例，這樣必然會(huì)影響各部門(mén)預(yù)算編制的積極性，預(yù)算管理水平難以提高。在這個(gè)問(wèn)題上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法是大幅度提前預(yù)算編制的啟動(dòng)時(shí)間，拉長(zhǎng)預(yù)算編制周期。以美國(guó)為例，從開(kāi)始準(zhǔn)備到編制完成開(kāi)始執(zhí)行往往要個(gè)月，其中大量的工作和時(shí)間都用在進(jìn)行宏觀形勢(shì)的預(yù)測(cè)、年度工作計(jì)劃的制定以及業(yè)務(wù)管理部門(mén)和財(cái)政管理部門(mén)之間的反復(fù)充分的磋商。這樣下來(lái)，預(yù)算編制可以得到有關(guān)各方面的充分研究分析和醞釀，可以比較好地反映實(shí)際需求和財(cái)政支持的結(jié)合。這種做法很值得我們借鑒。預(yù)算編制比較粗，許多項(xiàng)目都還沿襲了過(guò)去切塊打捆的編報(bào)辦法，沒(méi)有按要求細(xì)化到具體單位和具體項(xiàng)目。在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性，不僅很難和國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等管理制度銜接，不能起到預(yù)算管理監(jiān)督的作用，而且容易滋生以權(quán)謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為。三、關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算改革的幾點(diǎn)思考盡快制定科學(xué)合理的預(yù)算單位支出定額制定預(yù)算支出定額是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，首先要有比較科學(xué)合理的業(yè)務(wù)工作量化指標(biāo)體系，然后才能測(cè)算確定單項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的定額標(biāo)準(zhǔn)。例如水文測(cè)驗(yàn)，先要確定每年正常情況下的測(cè)驗(yàn)次數(shù)和要求，再測(cè)算耗費(fèi)的人工，儀器設(shè)備的損耗，然后再根據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)或市面平均的開(kāi)支水平，測(cè)算出經(jīng)費(fèi)的需求量。不同的測(cè)驗(yàn)項(xiàng)目、不同的地域條件和水情，都會(huì)影響到支出定額的水平，需要進(jìn)行大量的分類(lèi)、測(cè)算、匯總工作，最終形成一個(gè)水文測(cè)驗(yàn)支出定額體系。水利行業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)和開(kāi)支方向比較復(fù)雜多樣，預(yù)算支出定額體系將非常龐大，工作量也不小。對(duì)此，水利部從年月就開(kāi)始著手進(jìn)行課題研究，通過(guò)一年多時(shí)間和部機(jī)關(guān)司局、各流域機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門(mén)的共同工作，初步形成了水利事業(yè)費(fèi)的預(yù)算支出定額體系。首先，把經(jīng)費(fèi)支出按性質(zhì)劃分為基本人員機(jī)構(gòu)支出、基本業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出和項(xiàng)目支出三大部分。其次，對(duì)水利業(yè)務(wù)工作的內(nèi)容加以分類(lèi)歸納整理，逐類(lèi)制訂業(yè)務(wù)支出定額。主要由以下幾個(gè)部分構(gòu)成：基本支出預(yù)算定額：反映部直屬水利事業(yè)單位的按定員