財政研究論文-推進財政體制改革 提高社會保險統(tǒng)籌層次.doc

財政研究論文-推進財政體制改革提高社會保險統(tǒng)籌層次摘要提高社會保險的統(tǒng)籌層次涉及廣大的城鎮(zhèn)職工和農民(包括農民工)的利益調整問題。社會保險制度改革不僅要兼顧城鎮(zhèn)職工中的“老人”、“中人”和“新人”的利益關系,而且還要統(tǒng)籌考慮農民(農民工)的社會保險問題。沒有財政體制相應的配套改革,難以保證我國社會保障改革的順利開展。關鍵詞財政體制,社會保險,問題,改革早在1998年8月國務院下發(fā)了關于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關問題的通知,確定到2000年,在各省、自治區(qū)、直轄市內,要基本實現(xiàn)統(tǒng)一企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險比例,統(tǒng)一管理和調度使用基本養(yǎng)老保險基金,對社會保險經辦機構實行省級垂直管理。2003年10月14日黨的十六屆三中全會通過的中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定明確指出,建立健全省級養(yǎng)老保險調劑基金,在完善市級統(tǒng)籌的基礎上,逐步實行省級統(tǒng)籌,條件具備時實行基本養(yǎng)老基金的基礎部分全國統(tǒng)籌。從1998年國務院制訂的目標來看,我國在2000年實行基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的任務根本沒有完成,即便在時過7年的今天,離實行基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的目標仍然相距甚遠。社會保險統(tǒng)籌層次過低,管理分散,限制了勞動力的流動和共濟功能。因此,提高社會保險統(tǒng)籌層次,實現(xiàn)社會保險基金省級統(tǒng)籌,仍是我國當前和今后一段時期社會保險制度改革的一項重要任務。要提高社會保險統(tǒng)籌層次,就必然涉及行政機關和事業(yè)單位職工的社會保險問題,城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保險財政兜底問題,農民工的社會保險基金和農村養(yǎng)老保險基金等問題。這些問題的解決,不僅影響各級政府的財政支出結構變化,而且還影響其稅收結構的變化。因此,要提高社會保險統(tǒng)籌層次,就需要對目前的財政體制進行配套的改革或調整。經濟體制改革必然伴隨著多方利益關系的調整,因此提高社會保險統(tǒng)籌層次的改革遇到的各種阻力很大,并不能一揮而就。首先,提高社會保險統(tǒng)籌層次,也要把國家行政機關和事業(yè)單位的社保“老人”、“中人”和“新人”納入到新的社會保險體系之中,就必須兼顧這三類人的利益,理順財政分配關系。提高社會保險統(tǒng)籌層次,需要協(xié)調國家行政機關和事業(yè)單位的社?！袄先恕?、“中人”和“新人”的利益關系。在不同經濟體制環(huán)境下的就業(yè)人員,從社會保障的角度一般將其分為三類:在計劃經濟時期就業(yè)并進入傳統(tǒng)社會保障體系的稱之為“老人”；雖然在計劃經濟時期就業(yè),但加入過轉軌時期過渡性社會保障體系的稱之為“中人”；改革開放后就業(yè),且進入全新的社會保障體系的稱之為“新人”。國家在制定政策時必須兼顧這三類人的利益,使大多數(shù)人能夠承擔社會保障改革的壓力,同時也能夠分享經濟發(fā)展的成果。原來,公務員、大學教職工、醫(yī)生等的退休福利和醫(yī)療福利都是由各自所屬的政府編制財政預算來保證的。要打破干部終身制,要讓每一個層次和年齡的公務員及事業(yè)單位職工在合同期滿辭職或辭退的時候,都能帶走一份屬于他們自己的社保福利,就必須把他們也納入到統(tǒng)一的社保體系之中。一方面,公務員和事業(yè)單位的職工每月必須從工資中交納一定的社會保險費；另一方面,黨政機關和事業(yè)單位也必須像企業(yè)一樣,為它們的員工交納一定比例的社會保險費。目前現(xiàn)任在崗的公務員、事業(yè)單位職工主要是“新人”和“中人”,他們已經被納入到全新的社會保險體系之中。但對已經退休的公務員和事業(yè)單位職工而言,其中很大一部分人的退休社保待遇仍然直接由財政資金提供。一旦提高社會保險統(tǒng)籌層次,由縣市級提高到省級,把省縣市級黨政機關和事業(yè)單位的社?！袄先恕薄ⅰ爸腥恕焙汀靶氯恕倍技{入到新社保體系之中,必然要由省市級財政每月劃撥一筆資金到社保中心,即省市縣財政支出結構要發(fā)生相應的變化。第二,由于國有企業(yè)和集體企業(yè)對“老人”和“中人”的歷史欠賬,提高社會保險統(tǒng)籌層次,集中了未來社會保險的支付風險,因此,必須建立社會保險預算體系,調整財政支出結構,必要時則考慮適時開征補充的社會保障稅。城鎮(zhèn)企業(yè)的“老人”和“中人”雖然已經納入到新的社保體系,但這些城鎮(zhèn)企業(yè)的“老職工”參保之前的工齡視同繳費年限對待,個人和企業(yè)都沒有承擔補繳養(yǎng)老保險費的義務,卻同樣計發(fā)養(yǎng)老金。2003年勞動和社會保障部課題組的完善養(yǎng)老保險制度研究報告表明:如果現(xiàn)行退休政策不變,養(yǎng)老保險的撫養(yǎng)比例將由2004年的36.75%上升到2033年的47.1%,我國養(yǎng)老基金缺口逐年增加,將從2004年缺口511億元增加至2033年的4413億元,總和高達82000億元。實行社會保險縣市級統(tǒng)籌,雖然也會碰到對“老人”和“中人”的歷史欠賬問題,但各縣市黨委和政府負有保一方平安的職責,一方面會盡可能維持本地較低的基本養(yǎng)老金的替代率,控制社保待遇的發(fā)放水平,另一方面本級財政也會加強支持。即使個別縣市出現(xiàn)支付風險,也有省級社保中心或省財政的支持。雖然2004年末基本養(yǎng)老保險基金累計結存2975億元,但幾年來個人賬戶的記賬額累計大約7000億元,而基本養(yǎng)老保險基金累計結存并沒有全部用于充實個人賬戶,只是部分用于做實個人賬戶,實際上個人賬戶一直幾乎處于“空賬”運轉。就是把這些結存的基本養(yǎng)老保險基金全部用于充實個人賬戶,個人賬戶空賬規(guī)模也有4000億元。如果沒有中央和地方的財政投入,大約7000億元的個人賬戶根本就是空賬。提高社會保險統(tǒng)籌層次,猶如把數(shù)十個雞蛋放在一個籃子里,其風險比在一個籃子中放一個雞蛋大得多。這些“老職工”為企業(yè)創(chuàng)造的利潤在傳統(tǒng)體制下都已經繳給了國家,現(xiàn)在這部分“虧空”由國家逐步地補充也是應該的。因此,必須建立社會保險基金預算體系,調整財政支出結構,充實社會保險基金；各級財政要切實落實中央關于當年財政支出的10%20%用于增加社會保險基金的要求,及時按硬性指標撥付到位；并根據(jù)未來支付缺口情況,如有必要的話,可以考慮適時開征補充的社會保障稅,以彌補社保人口結構變化而出現(xiàn)的社會保險金的不足。我國財政體制是根據(jù)事權與財權相結合的原則,將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。綜合前面的分析,必然得出結論:城鎮(zhèn)職工社會保險統(tǒng)籌由縣市級提高到省級,再由省級提高到中央級,等于擴大了省市、中央的事權范圍,就必然要對中央稅、地方稅和共享稅做出相應的調整,加大省級、中央級財政收入比重。第三,農民工養(yǎng)老保險基金管理采取完全積累制,將各社保機構收繳的農民工的社會保險基金納入國家統(tǒng)一的農民工社會保險賬戶,實行集中管理；優(yōu)先于城鎮(zhèn)職工,建立中央統(tǒng)籌的農民工社會保險基金預算體系。如果沒有農民工的社保問題,我國城鎮(zhèn)職工的社會保險體系實行省級統(tǒng)籌是比較理想的模式。理由如下:首先,我國是一個人口大國,2004年,河南省人口達9717萬人,德國8242萬人,僅河南一個省的人口就比整個德國的人口還多；其次,我國城鎮(zhèn)戶籍的職工跨省流動往往能實行戶籍轉移,只要戶籍遷移到新工作單位所在城市,這個職工以前的社保關系就能得到承認,而且允許及時接續(xù)；再次,由于我國存在對社?！袄先恕焙汀爸腥恕钡臍v史欠賬問題,由省級統(tǒng)籌提高到中央統(tǒng)籌,必然大大集中了未來支付社保待遇的風險；第四,雖然社保統(tǒng)籌部分不轉移,城鎮(zhèn)職工跨省流動,也會導致不同省份之間社保基金分配的不公平,但可建立中央級的社保調劑基金,況且攜戶籍跨省流動的城鎮(zhèn)職工的人員數(shù)據(jù)統(tǒng)計起來也比農民工的容易些；第五,實行城鎮(zhèn)職工社會保險省級統(tǒng)籌,有利于加強社保資金的監(jiān)管,有利于防范社會保險基金被貪污、挪用以及違規(guī)投資于高風險行業(yè)。從這些意義來看,城鎮(zhèn)職工社會保險由縣市級提高到省級統(tǒng)籌,是十分緊要的；但城鎮(zhèn)職工社保由省級統(tǒng)籌提高到中央統(tǒng)籌并不是一項非常緊迫的任務?？墒?農民工跨省流動則不同,戶籍一般不能轉移,社會保險的統(tǒng)籌部分又不能轉移,如果社會保險實行省級統(tǒng)籌,那么跨省流動的農民工就享受不到統(tǒng)籌部分,個人賬戶部分主要是自己交納的,有些農民工就會放棄參保選擇儲蓄,現(xiàn)行的農民工社保制度就得不到廣大農民工的擁護。從提高社保統(tǒng)籌層次改革的進程來看,提高社會保險統(tǒng)籌層次的改革任務比想象的要復雜得多。完成在全國實行養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的任務估計還要510年時間,假如由省級統(tǒng)籌提高到中央統(tǒng)籌大概又要10年時間；現(xiàn)在跨省流動的農民工認為享受不到社保統(tǒng)籌部分,則對參保采取無所謂的態(tài)度,很多農民工年輕時外出務工,到四五十歲以后就回鄉(xiāng)務農?？?