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稅收理論論文-深化農(nóng)村稅費(fèi)改革新方略的探索為切實(shí)解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題,中央決定在農(nóng)村實(shí)施稅費(fèi)改革。各地試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn),特別是安徽省大范圍試點(diǎn)的成效證明,在農(nóng)村實(shí)施“費(fèi)改稅”的確有利于規(guī)范農(nóng)村公共分配關(guān)系,是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的有效措施,中央關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革的決策是正確的。但在改革實(shí)踐中也碰到了一些始料未及的矛盾,極大地制約著稅費(fèi)改革的深入發(fā)展。這些矛盾的出現(xiàn)同時(shí)表明,農(nóng)村公共分配關(guān)系不規(guī)范,亂收費(fèi)屢禁不止,只是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的淺層原因,在其背后還有更深層原因。只有正本清源,全力消除導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的深層根源,才能消除改革的阻礙,將農(nóng)村稅費(fèi)改革推向深入,達(dá)到從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的目的。一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的根源何在許多人認(rèn)為,造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的原因是多方面的,是諸多因素綜合作用的結(jié)果。從改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,這種認(rèn)識(shí)無疑是有其道理的。但是辯證唯物主義基本原理告訴我們,在復(fù)雜事物發(fā)展過程中,存在多種矛盾的情況下,其中必有一個(gè)居支配地位的主要矛盾,由于它的存在和發(fā)展,規(guī)定和制約著其他相關(guān)矛盾的存在和發(fā)展。同樣,在導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的諸多因素中,也必然存在著居支配地位的主要原因,由于它的存在,不僅直接造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重,而且也規(guī)定著其他相關(guān)因素加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。那么,導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的決定因素或主要矛盾是什么呢?筆者認(rèn)為,從當(dāng)前各地農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)中出現(xiàn)的諸多矛盾都是圍繞農(nóng)民減負(fù)與保障農(nóng)村財(cái)政基本需要之間的磨擦展開的實(shí)際情況來看,農(nóng)村公共分配的特殊制度安排是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的決定性因素。我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共分配制度安排與城市相比有極大的不同。城市公共分配制度安排,采取的是預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩種形式;而農(nóng)村公共分配制度安排,則采取3種形式,除預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩種形式外,很大一塊公共分配采取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌這種特殊形式。即在農(nóng)村公共分配制度安排中,農(nóng)民除了與城市居民一樣要承擔(dān)預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩類公共繳款義務(wù)外,還要額外承擔(dān)一份鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌的公共繳款義務(wù),農(nóng)民相對城市居民來說,多了一重公共負(fù)擔(dān)。我國農(nóng)村公共分配的這種特殊制度安排,不僅造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重,而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌收入對滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)其職能需要有著舉足輕重的作用,也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對農(nóng)民額外負(fù)擔(dān)具有極大的依賴性。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展,公共需要的不斷增長,農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就不可避免地不斷加重。就是說,現(xiàn)行的農(nóng)村公共分配制度的安排,天然地就存在一種不斷增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的特殊機(jī)制。因此,在農(nóng)村稅費(fèi)改革中,只有著力改革現(xiàn)行的公共分配制度,才能從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題,才能有效地化解改革中出現(xiàn)的諸多矛盾。我國農(nóng)村公共分配制度之所以會(huì)出現(xiàn)這種特殊安排,并不是公共分配政策選擇的結(jié)果,而是特定歷史條件下,農(nóng)村特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形式使然。它萌生于人民公社化時(shí)期,制度化于撤銷人民公社后、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政初期。在新中國成立后的一個(gè)較長時(shí)期,我國公共分配制度安排,始終采取的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”方針,各級(jí)政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)需要,都是在國家財(cái)政總盤子中統(tǒng)籌安排的,在農(nóng)村根本就沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌一說,農(nóng)民除了承擔(dān)國家正稅及少量附加外,沒有任何額外的公共繳納義務(wù)。當(dāng)時(shí)農(nóng)民的公共負(fù)擔(dān)是很輕的。到1958年人民公社化后,在農(nóng)村實(shí)行了政社合一體制,政社不分,集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)與農(nóng)村公共財(cái)政混為一體,成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的一個(gè)突出特征,公社實(shí)現(xiàn)政府職能所需經(jīng)費(fèi),除了上級(jí)政府撥給少量資金外,主要靠集體經(jīng)濟(jì)的積累和各項(xiàng)提留以及社員出工投勞來解決,從而產(chǎn)生了農(nóng)民在正稅之外,還要額外承擔(dān)一部分滿足農(nóng)村社會(huì)共同需要的經(jīng)費(fèi)供給義務(wù)。只不過當(dāng)時(shí)人民公社的收入分配制度,采取的是“先扣除后分配”的形式,各種公共負(fù)擔(dān)并不直接表現(xiàn)為農(nóng)民個(gè)人家庭的負(fù)擔(dān),而是寓于集體分配之中,表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)。改革開放后,農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制,原來的集體經(jīng)營變?yōu)檗r(nóng)戶分頭經(jīng)營,集體經(jīng)濟(jì)的“先扣除后分配”方式隨之失去存在的條件。從而采取了農(nóng)戶向國家和集體繳納收益的分配方式,即農(nóng)戶自行向國家繳納稅收,向集體經(jīng)濟(jì)交納公積金、公益金和管理費(fèi)的辦法。這樣,農(nóng)村的公共負(fù)擔(dān)也就從集體經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)表現(xiàn)為農(nóng)戶直接負(fù)擔(dān),從此農(nóng)民雙重負(fù)擔(dān)也就顯露出來。到1983年撤銷人民公社、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府后,在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了政社分開改革。按理于此同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的財(cái)政也應(yīng)隨之分離開來。然而,由于理論認(rèn)識(shí)落后于實(shí)踐,人們卻依然囿于人民公社時(shí)期形成的農(nóng)村公共事業(yè)農(nóng)民辦的傳統(tǒng)觀念,不但繼承了人民公社制度下的集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)與政府財(cái)政混為一體的特殊制度安排,把本屬于集體經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)提留納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政運(yùn)行軌道,同時(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為補(bǔ)充實(shí)現(xiàn)職能所需經(jīng)費(fèi)之不足,紛紛采取了“一事一收費(fèi)”的辦法,在國家正稅及附加之外,向農(nóng)民進(jìn)行額外征收,諸如發(fā)展農(nóng)村教育需要錢就向農(nóng)民征收教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌;計(jì)劃生育缺錢就向農(nóng)民征收計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌等等。于是名目繁多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌隨之泛濫起來。針對這種不良傾向,為了保護(hù)農(nóng)民的利益,1991年國務(wù)院頒布了農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例,對農(nóng)村的提留和統(tǒng)籌集資作了規(guī)定,劃定了農(nóng)村提留及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌的征收和使用范圍,明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌只限于農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、社會(huì)撫恤及鄉(xiāng)村道路等5個(gè)方面,這就是后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”稱謂的來源。這項(xiàng)規(guī)定雖然有利于控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的無限膨脹,有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),但同時(shí)也把農(nóng)民雙重公共負(fù)擔(dān)以“條例”的形式固定了下來。農(nóng)村公共分配關(guān)系上的這種特殊制度安排,雖然是在我國特定歷史條件下的必然產(chǎn)物,也曾在歷史上發(fā)揮過一定的積極作用,但發(fā)展至今,它已完全成為一種消極因素。第一,它不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè),不利于落實(shí)中央加快解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略決策。因?yàn)榻鉀Q這些問題,雖然國家財(cái)政大力支持是必不可少的,但主要只能依靠農(nóng)民增加積累、增加投入來解決。現(xiàn)行的導(dǎo)致農(nóng)民雙重負(fù)擔(dān)的特殊制度安排,不僅加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān),挫傷了農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,更重要的是極大地削弱了農(nóng)民自我積累能力,削弱了擴(kuò)大農(nóng)業(yè)投入的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),直接妨礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,不利“三農(nóng)”問題的解決。第二,這種制度安排既不合理,也有失公平。理論上,在規(guī)范的公共分配制度下,公民依法向政府繳納稅收之后,政府就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起向納稅人提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的義務(wù),任何公民都無需額外交費(fèi)就有享受政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利。需要公民額外交費(fèi)的,只能在政府專門為特定的公民提供特殊服務(wù)或提供國有資源使用權(quán)的條件下,才是必要的和合理的。而現(xiàn)行的農(nóng)村公共分配制度安排中,農(nóng)民額外繳納的“五統(tǒng)籌”,就其性質(zhì)來說,都不是政府為特定公民服務(wù)而收取的費(fèi)用。比如,農(nóng)村教育資金統(tǒng)籌,主要是為了向農(nóng)民及其子女提供義務(wù)教育,而實(shí)施義務(wù)教育本應(yīng)由政府運(yùn)用稅收來解決,不應(yīng)當(dāng)也不可以額外向農(nóng)民收費(fèi),正如朱镕基總理2001年7月在安徽省考察工作中指出的,“在任何一個(gè)國家,義務(wù)教育都是政府的責(zé)任,我國也不能例外。各級(jí)政府要切實(shí)保證農(nóng)村義務(wù)教育的投入,不能把這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)攤到農(nóng)民頭上?!逼渌?項(xiàng)統(tǒng)籌費(fèi)也一樣,民兵訓(xùn)練是國家整體防衛(wèi)事業(yè)的一部分,計(jì)劃生育是我國的基本國策,社會(huì)撫恤和救濟(jì)是維護(hù)全社會(huì)穩(wěn)定之必需,這些都屬于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)資金供給的事項(xiàng)。至于農(nóng)村道路建設(shè),雖然是農(nóng)民直接享用了較多的公共服務(wù),但農(nóng)村道路作為公共交通,它外溢性很強(qiáng),且并非是專門對某些農(nóng)民個(gè)人進(jìn)行特殊服務(wù)的事業(yè),也屬于政府應(yīng)承擔(dān)投入的義務(wù)。因此,安徽省在農(nóng)村稅費(fèi)改革中,明確宣布廢除“五統(tǒng)籌”,這無疑是非常正確的。現(xiàn)行的農(nóng)村公共分配的特殊制度安排,也是十分不公平的,為什么城市居民依法納稅后,享受政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)無需額外再交費(fèi),而農(nóng)民卻要額外交統(tǒng)籌費(fèi)。特別是在我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尚未改變的條件下,農(nóng)民依然是一個(gè)弱勢群體,在公共分配制度上把農(nóng)村財(cái)政經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的大部分?jǐn)偟睫r(nóng)民頭上,這顯然是既不公平也不合理的。二、深化改革的政策設(shè)想(一)解決農(nóng)村稅費(fèi)改革難點(diǎn)的根本出路解鈴還需系鈴人。既然農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重是由于農(nóng)村公共分配制度安排不當(dāng)造成的,那么要徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題,并克服改革中出現(xiàn)的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與保障農(nóng)村財(cái)政必要經(jīng)費(fèi)之間的矛盾,以及由此引發(fā)的諸
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