[法律資料]人民監(jiān)督員制度與政協(xié)制度之比較研究.doc

人民監(jiān)督員制度與政協(xié)制度之比較研究楊修庚一 引言中國共產(chǎn)黨的立黨宗旨是全心全意為人民服務。黨章第二條中明確指出：中國共產(chǎn)黨黨員必須全心全意為人民服務，不惜犧牲個人的一切，為實現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身。第三條第一款中提出黨員要努力提高為人民服務的本領。為什么會有這么一個立黨宗旨呢?我們可以從中國共產(chǎn)黨的誕生背景中來發(fā)現(xiàn)端倪。中國共產(chǎn)黨產(chǎn)生在20世紀20年代。當時的中國可以說是風雨飄搖，國運衰微。外國侵略勢力虎視眈眈，魔爪揮舞。國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)，盜匪橫行。老百姓的生活更是苦不堪言，哀鴻遍地。而且，已經(jīng)沒有哪個政治力量能夠一呼百應，取得老百姓的信任與追隨。窮則思變，當時一批青年才俊、有志之士師從西方的各種學說，嘗試用各種方法來救國救民。共產(chǎn)主義就是對不少青年志士很有吸引力的一個方向。誕生于1921年的星星之火終于照亮了一個五千年古國的嶄新的道路。在當時的復雜背景下，各種權力勢力互相鉗制，任何尋求私利的政治派別都不可能在當時的兇險的環(huán)境下脫穎而出。而在工農(nóng)之中尋找立黨基礎的共產(chǎn)黨人別無選擇，只有擺脫了險隘的黨派私利，真正為老百姓代言，為窮苦人拼命，才能夠在當時的政治生態(tài)中擠出一片天地。也正是靠著這一個法寶，共產(chǎn)黨才從勝利走向勝利，一直到奪取政權，建設一個新的社會主義國家。正是靠著這一點，中國共產(chǎn)黨占據(jù)了道德高地，相應地，在政府前面加上人民二字的同時也給自己的政權加上了無法推卸的道德責任。作為一個優(yōu)秀的理論家，中國共產(chǎn)黨的早期領導人毛澤東對這一法寶一直是重視有加，一直體現(xiàn)在他的所有思想體系中，包括建國理論。政治協(xié)商和民主監(jiān)督會議開始不過是一個臨時性的建國籌備會議，也正是在毛澤東的極力支持下，才作為一個特有的組織長期保存下來，發(fā)展至今，政協(xié)已經(jīng)成為一個從上至下體系完備的一個組織。我們論及政協(xié)，是因為人民監(jiān)督員制度和政協(xié)制度有著很強的相似性。對二者的比較研究，也許對人民監(jiān)督員制度的發(fā)展有所裨益。二 人民政協(xié)制度人民政協(xié)是中國具體國情和時代發(fā)展進程的產(chǎn)物。它在二十世紀中葉誕生于中國并在這塊土地上發(fā)展起來，決不是一種偶然的現(xiàn)象。它是中國人民一百多年來犧牲奮斗的必然結果，是新民主主義革命運動的一次總結。就其近因而言，它的理論根據(jù)主要是毛澤東的新民主主義學說，特別是毛澤東關于新民主主義歷史階段各革命階級聯(lián)合專政的思想。而政協(xié)作為一個組織長期存在，其理論根據(jù)則主要是毛澤東在中共七屆二中全會上提出的同黨外民主人士長期合作的思想;它的實踐準備是中國共產(chǎn)黨領導的爭取民主的斗爭和抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立，特別的毛澤東在中共七大作論聯(lián)合政府的報告后，中國共產(chǎn)黨進行的各種努力，包括重慶談判和舊政協(xié)的召開;它的前提是中國共產(chǎn)黨領導的人民軍隊在戰(zhàn)場上取得對國民黨軍隊作戰(zhàn)的決定性勝利，人民革命的全面勝利已成為不可逆轉的趨勢;它的國際背景是協(xié)商解決重大政治問題成為第二次世界大戰(zhàn)結束前后的一種潮流，如蘇美英三國先后舉行德黑蘭會議、雅爾塔會議和波茨坦會議，聯(lián)合國的建立以及法國等國家各派反法西斯力量的協(xié)商聯(lián)合。人民政協(xié)建立的具體過程是，從1946年6月開始，在接連粉碎國民黨軍隊發(fā)動的進攻之后，中國共產(chǎn)黨領導的人民革命戰(zhàn)爭到1947年10月已經(jīng)轉入戰(zhàn)略反攻。同年10月10日發(fā)布的中國人民解放軍宣言中提出了“組成民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，打倒蔣介石獨裁政府，成立民主聯(lián)合政府”的主張。1948年4月30日，在中國人民解放戰(zhàn)爭即將取得全面勝利的前夕，中共中央發(fā)出“紀念五一國際勞動節(jié)”的口號，號召“全國勞動人民團結起來，聯(lián)合全國知識分子、自由資產(chǎn)階級、各民主黨派、社會賢達和其他愛國分子，鞏固與擴大反對帝國主義、反對封建主義、反對官僚資本主義的統(tǒng)一戰(zhàn)線，為著打倒蔣介石建立新中國而奮斗”，正式提出“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”的號召。中共中央的號召，很快得到各民主黨派、各人民團體、各界民主人士、國內(nèi)少數(shù)民族和海外華僑的擁護與響應。此后，各方面人士陸續(xù)來到解放區(qū)，就民主建國和召開新政協(xié)的一系列重大問題進行了充分的協(xié)商。在籌備新政協(xié)的過程中，各民主黨派和黨外民主人士在許多重大原則問題上同中國共產(chǎn)黨是一致的。但在要不要將革命進行到底、新中國將實行新民主主義還是舊民主主義的制度以及民主黨派和民主人士的前途等問題上，不少人還有疑慮或持不同看法。為統(tǒng)一認識，中共中央作了大量深入細致的的思想工作，毛澤東在此期間發(fā)表了一系列重要文章，如將革命進行到底、關于時局的聲明、在中國共產(chǎn)黨第七屆中央委員會第二次會議上的報告、論人民民主專政等，為統(tǒng)一認識和新政治協(xié)商會議的召開提供了理論基礎和政策依據(jù)。在此期間，人民解放軍又取得了遼沈戰(zhàn)役和淮海戰(zhàn)役的偉大勝利，使各方面民主人士更加明確了前途，堅定了信心。1949年1月底，北平和平解放，應邀參加新政協(xié)的各界代表陸續(xù)到達北平。同年6月，新政協(xié)籌備會成立，為中國人民政治協(xié)商會議的召開拉開了序幕。1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北平中南海懷仁堂隆重開幕，中國人民政治協(xié)商會議正式建立。這次會議從21日開始到30日閉幕一共舉行了十天。會議通過了具有臨時憲法性質的中國人民政治協(xié)商會議共同綱領，通過了中國人民政治協(xié)商會議組織法和中華人民共和國中央人民政府組織法;選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會和中央人民政府主席、副主席;決定了中華人民共和國的國都、紀年、國歌和國旗;莊嚴宣告了中華人民共和國的成立。會議還于9月30日選出了以毛澤東為主席的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全國委員會。從此，人民政協(xié)與新生的人民共和國一起登上了歷史舞臺。政協(xié)章程規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構?！比嗣裾f(xié)組織的這種性質，是由我國的國體、政體及自身的宗旨所決定的。除政協(xié)第一屆全體會議曾執(zhí)行全國人民代表大會的職權外，政協(xié)全國委員會和各級地方委員會從一開始就具有這種性質。雖然不同歷史時期對人民政協(xié)性質的具體表述有所差別，但人民政協(xié)的這種性質始終沒有變。人民政協(xié)的這種性質，決定了它具有其他組織所不具有的以下特點：一是組織上的廣泛代表性和政治上的巨大包容性。在“大團結，大統(tǒng)一，囊括一切代表人物”方針下，盡最大可能地把一切可以團結、聯(lián)合力量的代表人物吸收進來，并在共同政治基礎之上求同存異。二是黨派合作性。人民政協(xié)以黨派團體為基礎組成，各民主黨派可以政黨名義在政協(xié)發(fā)表意見，提出提案，開展參政議政的各種活動。人民政協(xié)在共產(chǎn)黨的領導下，銀據(jù)“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，履行各項職能，積極促進中國各黨派間的團結合作。三是民主協(xié)商性。人民政協(xié)是我國發(fā)揚社會主義民主的重要形式，組織參加政協(xié)的各黨派、團體和各族各界人士協(xié)商國家大事，對國家機關及其工作人員的工作提出意見和批評，這是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，其作用是不可替代的。三 人民監(jiān)督員制度人民監(jiān)督員制度歷史不長。加強對職務犯罪偵查工作的監(jiān)督制約尤其是外部監(jiān)督，是社會各界包括檢察機關自身一直十分關注并致力解決的重要問題。“監(jiān)督僅僅出自于內(nèi)部是不夠的，如果缺乏來自外部的、直接針對個案的監(jiān)督將不足以保障當事人所享有的權利?！苯⑷嗣癖O(jiān)督員制度，正是加強對檢察機關職務犯罪偵查工作的外部監(jiān)督，并且是針對個案進行監(jiān)督的一個重要途徑。為此，最高人民檢察院自2003年10月起在天津、河北等10省(市、區(qū))開展了人民監(jiān)督員制度試點工作，取得了初步成效。后經(jīng)中央批準，又決定于2004年10月起在全國試點。到2005年底試點院占全國各級檢察院總數(shù)的80%以上。人民監(jiān)督員制度的目的和內(nèi)容表明，它同人民法院陪審員制度一樣，是公民參與司法工作的有效形式，體現(xiàn)了訴訟民主的要求，是繼人民陪審員制度后我國司法民主化的又一大進步。陪審制度起源于古代雅典和羅馬，是一種為了防止法官專斷、試圖反映民主觀念的制度。陪審制度的確立，對于彌補職業(yè)法官難以保證司法獨立這一不足，非常重要。 人民監(jiān)督員制度的產(chǎn)生，同樣也是為了防止檢察官專斷，在檢察工作中盡可能體現(xiàn)司法民主，保證檢察官免受法律以外因素影響，從而實現(xiàn)辦理案件的獨立性、公正性。人民監(jiān)督員制度的試點證明，這一制度具有多方面的積極意義：一是有利于檢察機關偵查工作更好地與群眾路線相結合，體現(xiàn)了民主監(jiān)督的程序化、規(guī)范化，有利于保障訴訟民主和人權;二是有利于排除檢察機關辦案中的干擾和阻力，起到保障檢察機關依法獨立行使檢察權的作用，也為防止檢察機關辦人情案、金錢案和“下臺階案”提供了有效的制度保障;三是有利于增加檢察工作的透明度，增進了社會各界對檢察工作的理解和支持，也促進了檢察機關執(zhí)法觀念、執(zhí)法作風的轉變，有助于提高檢察機關職務犯罪偵查工作的社會公信力。一、監(jiān)督主體人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督主體，是由機關、團體、企事業(yè)單位和基層組織民主推薦、征得本人同意并經(jīng)考察后確認的人民監(jiān)督員。截至2005年底全國共選任人民監(jiān)督員20209名，其中各級人大代表和政協(xié)委員、民主黨派和無黨派人士、機關干部和企業(yè)職工，工人、農(nóng)民、少數(shù)民族和婦女均占一定比例，具有廣泛的代表性和社會公信力。二、監(jiān)督范圍人民監(jiān)督員主要監(jiān)督檢察機關查辦職務犯罪工作，對人民檢察院辦理直接受理偵查案件的下列工作實施監(jiān)督：(一)被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的;(二)擬撤銷案件的;(三)擬不起訴的。人民監(jiān)督員依照規(guī)定還監(jiān)督五種情形：應當立案而不立案或者不應當立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結的，應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀的。三、監(jiān)督程序規(guī)定采用排序或抽簽的方式確定三名以上、總人數(shù)為單數(shù)的人民監(jiān)督員參加個案監(jiān)督，并推舉一人主持監(jiān)督。主要程序為：1案件承辦人向人民監(jiān)督員全面、客觀地介紹案情和出示主要證據(jù)，并說明相關的法律適用情況;2人民監(jiān)督員向案件承辦人提問，必要時經(jīng)檢察長批準可以旁聽訊問犯罪嫌疑人和詢問證人、聽取有關人員陳述和本案律師的意見;3人民監(jiān)督員獨立進行評議后，采用無記名投票方式按少數(shù)服從多數(shù)的原則形成表決意見。四、監(jiān)督保障人民監(jiān)督員制度規(guī)定：檢察機關不得擴大或縮小監(jiān)督范圍;不得誘導、控制、規(guī)避監(jiān)督;不得干擾監(jiān)督、泄露監(jiān)督評議和表決情況。對打擊報復或者阻礙人民監(jiān)督員履行職責的，應當依法依紀處理，構成犯罪的依法追究刑事責任。試行人民監(jiān)督員制度直接促進了司法民主和司法公正，得到了廣大人民群眾和社會各界人士的贊同。2004年中國人權事業(yè)的進展白皮書指出：人民監(jiān)督員制度“有效地防范了違法辦案，保證了辦案質量?！?005年我國首次發(fā)表中國的民主政治建設白皮書指出：“實行人民監(jiān)督員制度，將檢察工作置于人民群眾的有效監(jiān)督之下，體現(xiàn)了訴訟民主的要求?！彼?政協(xié)和人民監(jiān)督員制度的比較研究人民政協(xié)在履行職能的法律依據(jù)和保障措施等方面長期存在法律缺位問題。雖然人民政協(xié)在政治上享有很高的地位，但在法律制度和法律依據(jù)上卻存在著嚴重的不足，至今沒有較為完善的實體法律支撐。國務院辦公廳1997年2月14日關于認真辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案的通知指出：人大代表提出建議、批評和意見(以下簡稱建議)，是憲法和法律賦予代表的一項重要權利;政協(xié)委員提出提案，是人民政協(xié)發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的一個重要形式。總的來看，國務院各部門和地方各級人民政府對辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案是重視的。但是，也有少數(shù)承辦單位的領導對這項工作重視不夠，對辦理建議和提案不夠認真，甚至存在敷衍塞責的現(xiàn)象;對一些建議和提案的辦理，抓得不緊，答復不及時;對一些確實沒有條件解決的問題，沒有實事求是地解釋清楚。在這里，通知一方面把人大代表建議和政協(xié)委員提案相提并論，同時又把二者之間作了嚴格的區(qū)別。前者是憲法和法律賦予代表的一項重要權利，后者則只是人民政協(xié)發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的一個重要形式。人民政協(xié)職能作用的發(fā)揮，存在先天性不足。從該表述可以看出，人民政協(xié)尚缺乏與其政治地位相適應的法律地位，政協(xié)委員的“提案”也缺乏具體的法律規(guī)范和依據(jù)，提案權(以及視察權、監(jiān)督權等等)還不是一種法定的權利。人民政協(xié)的許多活動盡管在實踐中得到了一定的重視或首肯，但幾乎都還是無法可依。這種狀況對人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的充分、有效發(fā)揮，對真正實現(xiàn)社會主義政治文明、實行依法治國、建設社會主義法治國家，都極為不利。人民政協(xié)制度呼換實體法的支撐。人民監(jiān)督員制度同樣面臨這個問題的困擾。人民監(jiān)督員實行監(jiān)督的法律依據(jù)主要是中華人民共和國憲法第二十七條第二款的規(guī)定，即“一切國家和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務”。同時憲法為了促進社會主義民主，規(guī)定人民有權依法“通過各種途徑和形式管理國家事務”。實行人民監(jiān)督員監(jiān)督查辦職務犯罪工作的改革，是一項實踐“民主監(jiān)督”的有力舉措，具有憲法上的正當性。在現(xiàn)代法治國家中，國家公權力的界限是明定的，不能在法律授權之外恣意擴張;而在法律授權之內(nèi)，則可出于合目的性的考慮采取相應的措施。檢察機關在辦理職務犯罪案件中推行的人民監(jiān)督員制度，并未逸出其權力范圍，而是在檢察權的具體行使方式上主動引入外部監(jiān)督，對權力的運作進行合理限制，可以說，這是檢察機關在落實憲法對人民管理國家事務、監(jiān)督國家機關工作的諸項權利的一個創(chuàng)新，這種做法符合憲法規(guī)定，也符合現(xiàn)代法治的基本要求。人民檢察院組織法第七條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督。”以此觀之，人民監(jiān)督員制度就是把憲法和人民檢察院組織法規(guī)定的人民群眾的法定監(jiān)督權利具體化、經(jīng)常化。盡管人民監(jiān)督員制度既不違反憲法和法律，也不違背社會主義檢察制度的本質要求，但是我們也要清醒地認識到，人民監(jiān)督員制度畢竟是一項改革探索，還存在一些值得商榷的地方。最高人民檢察院關于人民監(jiān)督員制度的安排和試點部署，都是在人民監(jiān)督員沒有法律規(guī)定的情況下作出的。在未來的立法中，特別是在有關人民監(jiān)督員的遴選程序、監(jiān)督的性質、范圍和效力等方面的制度安排上，將會對現(xiàn)行立法有所突破，以便充分地發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的功能。當前，人民監(jiān)督員制度尚處于初創(chuàng)階段，有關制度安排有待于實踐的檢驗，需要在實踐中加以發(fā)展。我們要本著實事求是的精神，既要勇于實踐，在實踐中總結經(jīng)驗教訓，提高認識，豐富和發(fā)展人民監(jiān)督員制度，又要按照法治原則的要求，積極地、及時地進行有關立法研究，抓住人民檢察院組織法和刑事訴訟法再修訂的時機，在充分研究和論證的基礎上，提出切實可行并能保證取得實效的立法方案，使人民監(jiān)督員制度在未來的有關立法中得到規(guī)范和發(fā)展。人民政協(xié)制度和人民監(jiān)督員制度都是在為了取得道德上的合法性背景下產(chǎn)生的，所以二者也面臨共同的困境，如何面對這種道德性。是堅守還是放棄?堅守道德性就意味著要和法制化保持一定距離，畢竟法律和道德不是一個范疇。放棄道德性也就意味著失去了其產(chǎn)生時期的道德根基，對其存在和發(fā)展具有一種創(chuàng)新性的挑戰(zhàn)。五 人民監(jiān)督員制度存在的問題人民監(jiān)督員制度在運作了一段時間后除了起到積極作用外，也暴露了一些問題。就目前的監(jiān)督范圍而言是否合適學術界存在著爭議。有的學者主張擴大監(jiān)督范圍，他們認為，目前人民監(jiān)督員可以監(jiān)督的案件范圍比較小，監(jiān)督對象局限于檢察機關查辦的職務犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起訴決定等。其實，公安機關和其他偵查機關偵查的案件提請逮捕和移送檢察機關審查起訴的案件也可考慮納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。最高檢院制定人民監(jiān)督員制度是加強對檢察機關直接受理偵查案件的監(jiān)督，但同時帶來的一個問題就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事訴訟中受到了不同的待遇，這似乎于法律面前人人平等不相一致，出現(xiàn)程序不公的問題。檢察機關直接受理偵查案件決定逮捕的犯罪嫌疑人在不服時，可以有人民監(jiān)督員出面監(jiān)督，而其他被檢察機關批準逮捕的犯罪嫌疑人卻沒有此救濟渠道，這種因為犯不同的罪而區(qū)別看待，不一事同仁的做法對犯罪嫌疑人而言，是不公平的?；蛘哒f，檢察機關在決定是否逮捕上，有內(nèi)松外緊的問題，但不可忽視的是，被檢察機關批準逮捕的犯罪嫌疑人，也需要救濟，這是程序公正的要求。對檢察機關直接受理案件擬做不起訴處分或撤案的，同樣存在這一問題。由于檢察機關對自己直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督制度，使不同的犯罪嫌疑人在訴訟中的權利和義務出現(xiàn)不平等，違反程序公正的要求，或許是在建立該制度之初沒有考慮到的問題，或許只是檢察機關自己創(chuàng)立的制度，在效力上不足以改變現(xiàn)行訴訟體制，對所有犯罪嫌疑人平等看待。這應該是實行人民監(jiān)督員制度的硬傷。檢察機關通過建立人民監(jiān)督員制度，讓公民參與或監(jiān)督檢察機關司法決定的思路是正確的，但這一思路不應該只局限在自己直接受理偵查的案件上，隨著試點工作的開展，在取得經(jīng)驗和實效的基礎上，最高人民檢察院應該積極向國家立法機關提出立法建議，制定人民監(jiān)督員法，將人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍擴大到普通案件上，體現(xiàn)程序公正的要求。就監(jiān)督的方式與時間是否適當也存在一定的爭論。人民監(jiān)督員對批準逮捕案件的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，但對不起訴和撤消案件為事中參與，同步監(jiān)督。這帶來兩個問題：一是是否與檢察機關獨立行使檢察權發(fā)生沖突，人民監(jiān)督員進入檢察機關做出司法決定的過程，必然會侵害檢察機關檢察權的獨立行使，在現(xiàn)行法律體制下，也沒有合法的法